Регулирование ОРД. Формирование и перспективы развития Законодательства России

Вся электронная библиотека      Поиск по сайту

 

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

 

Формирование и перспективы развития Законодательства России

 

 

Смотрите также:

Криминалистика
криминалистика
Справочник криминалиста

Судебная медицина
судмед
Курс судебной медицины

Оперативно розыскная деятельность
орд
Основы ОРД

Криминология
криминология
Курс криминологии

Право охранительные органы
органы мвд
Органы и судебная система

Предпосылки к законодательному регулированию оперативно-розыскного процесса. Формирование законодательства, регламентирующего оперативно-розыскной процесс

 

Изменения, происходившие в конце 80-х - начале 90-х в бывшем СССР, а затем и в государствах, ранее входивших в него, затронули и уголовную политику. Известно, что содержание последней выявляется в процессе ее реализации, включает в себя законодательство, регулирующее общественные отношения, возникающие в связи с преступностью, другими правонарушениями и социальными отклонениями. Вполне закономерно возникает вопрос о необходимости как его развития, так и восполнения соответствующих пробелов. Речь идет о разработке и принятии законов, охвативших бы весь комплекс мер по предупреждению и пресечению отклоняющегося от нормы поведения. К их числу относятся и меры, связанные с выслеживанием и розыском преступников.

 

С учетом субъектов, их осуществляющих, эти меры :можно разделить на две группы. В состав первой войдут оперативно-розыскные мероприятия, реализуемые специально уполномоченными на это органами уголовной юстиции. Для нашей страны это традиционная организационная форма борьбы с преступностью. Вторую составят частносыскные действия, осуществляемые лицами, избравшими в качестве основного занятия профессию частного детектива, а также их объединениями. Здесь представляется целесообразным упомянуть о проходившей в ноябре 1988 года в г. Страсбурге Научной конференции по криминологическим проблемам, рассматривавшей вопросы контроля за преступностью с помощью частных .фирм и детективных бюро. Выступивший на ней представитель МВД Великобритании отметил привлекательность для правительства передачи ряда правоохранительных функций частным кампаниям, возможностью уменьшения расходов на полицию из госбюджета. При этом он подчеркнул, что правительство уже привлекло к соответствующим финансовым расчетам экспертов, представляющих сектор частнопредпринимательской деятельности для определения его возможностей по разнообразным направлениям, включая создание мест заключения для лиц, находящихся под следствием.

 

Рассматривая проблему правовой регламентации сыскных действий, в частности, оперативно-розыскного процесса в целом, необходимо было учитывать, что законность оперативно-розыскных мер все же была подтверждена уголовно-процессуальным кодексом, а организация и тактика их проведения урегулирована ведомственными нормативными актами МВД и КГБ. Относительно же частного сыска можно лишь отметить наличие полного пробела в' законодательстве Российской Федерации по данному вопросу. Поэтому частносыскные действия и процесс частнодетективных расследований мог бы иметь право на существование на территории России только при условии восполнения пробелов, имеющихся в законодательстве.

 

 

Все это обусловило, во-первых, постановку вопроса о совершенствовании правового регулирования оперативно-розыскных мер и , во-вторых - потребность в разрешении задачи, касающейся подготовки качественно нового закона, посвященного негосударственной детективной деятельности. Обращаясь к первой проблеме, необходимо подчеркнуть, что легитимность оперативно-розыскной деятельности была подтверждена в 1958 году в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а затем в УПК союзных республик (ст.ст.118 и 119 УПК РСФСР и др.).

 

Так, часть первая ст. 118 УПК РСФСР возлагала на органы дознания обязанность принятия необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. В .свою очередь, часть вторая этой же статьи обязывала также органы дознания принимать все меры, необходимые для предупреждения и пресечения преступления.

 

Анализ вышеуказанных положений позволял прийти к выводу о том, что уголовно-процессуальные законы союзных республик:

а) определяли задачи, для решения которых необходимы оперативно-розыскные меры : обнаружение преступлений и лиц, их совершивших, а также предупреждение, пресечение уголовно-наказуемых деяний;

б) устанавливали круг субъектов, полномочных применять оперативно-розыскные меры (ст. ст.117,118 УПК РСФСР);

в) делали акцент на взаимосвязи оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных мер, призванных решать различными способами сходные задачи в сфере борьбы о преступностью.

 

Вместе с тем, характерная особенность вышеприведенного варианта правового регулирования оперативно-розыскной деятельности на уровне закона состояла в том, что законодатель лишь признал ее законность, отдав на откуп специальным ведомствам право полностью урегулировать общественные отношения, складывающиеся .в рассматриваемой области, в своих подзаконных нормативных актах.

 

Как показал опыт, это был не совсем удачный вариант, так как подобного рода пробел в законодательстве создавал почву для спекуляций относительно как незаконности ОРД, так и об обширных нарушениях в ее сфере. '

Если предположить, что нарушений законности при проведении оперативно-розыскных мер вовсе нет, то имевшая место столь лаконичная их регламентация в уголовно-процессуальном законе неизбежно способствовала созданию впечатления об их существовании или возможности существования. Это объясняется и тем, что оперативно-розыскную работу всегда отличали действия рискованного характера, т.е. осуществляемые в расчете на удачу и счастливый исход при преодолении различных опасностей в сфере борьбы о преступностью.

 

Безусловно, подвергаться риску - это ставить себя перед возможными неприятностями. К сожалению, .такой неблагоприятный прогноз от случая к случаю подтверждался. В итоге различного рода правонарушения в сфере ОРД, а, особенно, злоупотребления различных должностных лиц, ставшие предметом широкого обсуждения в средствах массовой информации, в значительной степени способствовали дискредитации и формированию негативного отношения к оперативно-розыскной работе вплоть до категорического ее отрицания.

 

Однако нельзя забывать как бы о вынужденном, с точки зрения уголовно-правового института крайней необходимости, характере оперативно-розыскной деятельности, ее обусловленности необходимостью адекватного противодействия негласным, конспиративным формам, методам отбора и проверки информации, которые в современных условиях все более активно используются в сфере экономического шпионажа, конкурентной торгово-экономической борьбы, профессиональной преступности, наркобизнеса, международного терроризма, политического экстремизма и т. д. Причем, криминогенная сфера применения конспиративных форм и методов отличается тенденцией к расширению, особенно в условиях экономического кризиса и политической нестабильности в стране. Если учесть, что возрастает техническая оснащенность и тактическая изощренность в применении средств конспирации для сокрытия разведывательно-подрывной и преступной деятельности, а в арсеналах спецслужб и преступных сообществ используются новейшие достижения в области микроэлектроники, компьютерной техники, лазерной физики и т.п. вплоть до космических систем связи и наблюдения, применяемых в сочетании с агентурными методами, то трудно возразить против использования адекватных по своему характеру форм, методов, средств оперативного противодействия со стороны отечественных специальных служб и правоохранительных органов - субъектов ОРД. При этом, осуществление оперативно-розыскных мер позволяет специально уполномоченным на это органам государства и должностным лицам как можно раньше вмешаться в развитие событий, ведущих к преступлению, предотвратить наступление общественно-опасных последствий.

 

Отдельные юристы, анализируя проблему правового регулирования ОРД, отмечали, что основу работы по созданию республиканской правовой системы функционирования, в частности, органов внутренних дел, должна составить приоритетность закона в регламентировании вопросов организации и деятельности органов внутренних дел. Речь шла о повышении уровня правового обеспечения работы органов внутренних дел за счет замены «полузакрытых» правительственных и ведомственных решений актами высшей юридической силы, урегулировавших бы и такую основную форму работы органов внутренних дел, как ОРД. При этом подчеркивалось, что основу работы по созданию республиканской правовой системы функционирования оперативных подразделений должен составлять и такой принцип, как обеспечение соответствия правовых актов международно-правовым стандартам.

 

Действительно, в процессе осуществления оперативной работы сотрудники зарубежных спецслужб и правоохранительных ведомств должны соблюдать предписания прежде всего открыто публикуемых и не имеющих ограничительных грифов законодательных и иных правовых актов относительно различных процедур сбора и обработки разведывательной и криминальной информации, а также ее использования в сфере борьбы с преступностью и обеспечения безопасности государства.

 

Так, Закон о полиции земли Северный Рейн-Вестфалия (ФРГ) от 25 марта 1980 года, дополненный законом от 26 июня 1984 года, в части третьей главы первой имеет второй подраздел "Особые методы сбора информации", к числу которых относит сбор данных путем наблюдений; сбор данных с использованием скрытых технических средств для изготовления фотографий и рисунков; сбор данных с использованием скрытых технических средств для прослушивания и записи разговоров; сбор данных с помощью введения в разработку лиц, чье сотрудничество с полицией третьим лицам неизвестно; сбор данных с помощью осведомителей; полицейское наблюдение. В итоге этот законодательный акт четко и ясно предусматривает право полиции проводить различного рода оперативно-розыскные мероприятия. Кроме того, он также называет задачи и функции полиции оперативно-розыскного характера.

 

В свою очередь, в пятом подразделе анализируемого законодательного акта представлена регламентация проникновения и проведения обыска жилых помещений. В свою очередь в главе второй этого закона регламентируется процесс накопления, коррекции и использования полицейских, в том числе оперативно-розыскных данных, а в главе третьей — процесс передачи данных органами полиции и др.

 

Наряду с этим, в ФРГ существует и иной вариант регламентации правового статуса и иных сторон деятельности полиции. Так, обратившись к Постановлению об организации и компетенции полиции Земли Гессен, можно увидеть, что в этом документе определяются задачи полиции. Одновременно последняя разграничивается на охранную полицию, полицию готовности, полицию охраны порядка на воде и уголовную полицию. Далее в анализируемом правовом акте определена организация полиции, компетентность полицейских ведомств и учреждений, а также других органов, которые выполняют задачи для полиции. Вместе с тем, нельзя не отметить и специфику этого правового документа, т. к. он, как и КоАП РФ, предусматривает регламентацию мер административного пресечения.

 

Использование ФБР США методов расследования по типу оперативно-розыскных мероприятий в борьбе с уголовной преступностью регламентируется Инструкциями Генерального атторнея, Директивами Президента США и другими законами и подзаконными нормативными актами. Здесь считается, что административное нормотворчество в этой сфере выгодно тем, что остается возможность гибкого маневрирования, поскольку административный акт легче изменить или отменить чем законодательный акт. Вместе с тем, как и в упомянутом выше Законе о полиции (ФРГ), в Инструкциях Генерального атторнея США открыто закрепляется право ФБР:

- использовать осведомителей при проведении методов расследования оперативно-розыскного характера. При этом называются условия, при наличии которых допустимо разрешение этого вопроса;

- применять при наличии соответствующих оснований и условий различные методы добывания криминальной информации (наружное наблюдение, контакт под вымышленным предлогом, перлюстрацию корреспонденции, электронное наблюдение и др.);

- проводить различные категории секретных операций (определяется содержание секретной операции и ее виды, в зависимости от порядка подготовки и проведения);

- применять в комплексе различные с точки зрения разведывательных возможностей методы расследования по типу оперативно-розыскных мероприятий в рамках различных вариантов расследований, проводимых по уголовным делам, подследственным ФБР (предварительное дознание (наведение справок), полное расследование, разведывательное расследование);

- проводить разведывательное расследование в отношении определенных преступных организаций, которые стремятся извлечь денежные или коммерческие выгоды, либо доходы посредством действий, включающих преступное насилие;

- собирать информацию в профилактических целях, осуществляя специальные проверки лиц, кандидатуры которых рассматриваются Президентом США для назначения судьями; желающих устроиться в ФБР, а также на должности в министерстве юстиции, требующие специального допуска; лиц, указанных генеральным прокурором как нуждающихся в доступе к секретной информации;

- вести различные виды оперативных учетов и дел, необходимых для оперативно-розыскной работы;

 - собирать информацию о фактах, исследование которых необходимо для решения отдельных задач ОРД ФБР (гражданские беспорядки и т.п.).

 

Особо следует отметить, что специальные законоположения, в основном включенные в 18 раздел свода законов США, определяют те действия спецслужб и криминальной полиции, которые касаются, например, доступа ФБР к линиям коммуникаций (телеграф, телефон, радио, компьютерная связь) в целях получения контрразведывательных данных; перехвата радиотелекоммуникационных линий; производства технических средств перехвата, их распространения и владения ими; получения разрешения на использование оперативно-технических средств на территории США, а также на их использование против американских граждан; процедуры использования техники перехвата; защиты от незаконного съема информации, доступа сотрудников правительственных органов к банку данных и учетам использования радиоэлектронных средств связи; вскрытия почтовых отправлений и др.

 

Оценивая такой максимально открытый подход к определению правового режима добывания оперативно-розыскной информации, следует отметить, что он прежде всего имеет упреждающий характер и несет на себе профилактическую нагрузку, так как каждому гражданину понятно, в каких случаях и объектом каких оперативно-розыскных процедур он может стать в случае противоправного поведения. Кроме того, государство, принимая такие открытые правовые акты, акцентирует внимание населения на том, что оно принимает меры по правовой регламентации оперативно-розыскной работы различных сыскных ведомств, исключая ее произвольное осуществление. В итоге важно то, что для персонала этих служб в открытых правовых актах определяются виды оперативно-розыскных мероприятий, основания и предписываются конкретные условия использования осведомителей; проведения секретных операций; негласного участия секретных сотрудников в наблюдении за деятельностью преступных сообществ; скрытого электронного наблюдения и электронных устройств для записи разговоров и т.п. Тем самым гарантируется соблюдение конституционных и других законных прав правопослушных граждан. Одновременно устанавливается порядок ограничения конституционных прав граждан при проведении в отношении их оперативно-розыскных мероприятий, если они, в силу различных причин, оказались объектами ОРД, например, ФБР. Наряду с этим устанавливаются и ограничения на использование добываемой при этом информации только законными целями.

 

Резюмируя сказанное по поводу регламентации за рубежом сыскной деятельности, можно подчеркнуть, что установление в зарубежных странах в открытых законодательных и иных актах правового режима добывания оперативно-розыскной информации в ходе полицейской разведки и оперативной деятельности спецслужб важно, прежде всего, как для создания системы юридических оснований и условий осуществления оперативно-розыскной деятельности, так и для осуществления в соответствии с ними определенных методов оперативной работы, а также вариантов их комплексного использования в процессе различного рода расследований и секретных операций. Особо важно то, что на соответствующем правовом уровне оговариваются условия их применения и проведения. Однако нельзя не отметить, что за рубежом прослеживается дифференцированный подход к правовому регулированию полицейской разведки - либо в форме раздела в законе, определяющем нормативно-правовой статус полиции (Закон о полиции в ФРГ), либо предполагающий использование автономных правовых актов (Инструкций Генерального атторнея США), но тогда отдельные аспекты полицейской разведки регламентируются специальными законами: Федеральный Закон США о прослушивании телефонных переговоров 1968 года, Закон о национальной безопасности США 1947 года, Устав ФБР 1979 г. и др.

 

Как в первом, так и во втором случае принципиально важно то, что вышеуказанные правовые акты, предоставляя сыскным ведомствам при проведении оперативно-розыскных мероприятий достаточно обширные легальные возможности, сочетают их с высокой ответственностью этих ведомств и такими развитыми формами контроля, как парламентский, правительственный, судебный, прокурорский. В США, например, этот контроль осуществляется со стороны обеих палат конгресса их комитетами по разведке. Также действует контроль со стороны руководства и аппарата госдепартамента и Белого дома. В Англии - также существует парламентский и правительственный контроль, в ФРГ - депутатские комиссии бундестага. Все это придает деятельности криминальной полиции и ведомств, входящих в разведывательное сообщество, конституционный характер.

 

В итоге зарубежная практика детальной регламентации основных вопросов оперативной деятельности сыскных ведомств сыграла явную роль правовой предпосылки в совершенствовании правового регулирования ОРД в Российской Федерации, обусловив появление в 1992 году Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации".

 

Рассматривая процесс перехода к регулированию оперативно-розыскной деятельности полномасштабным законом, нельзя не отметить, что определенную роль в этом сыграл и отечественный опыт, имевшийся в этой сфере.

 

Известно, что помимо вышеупомянутой ст. 118 УПК РСФСР существовали и иные правовые документы, касающиеся оперативно-розыскной деятельности. Например, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 года «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» имелись нормы, обосновывающие законность принятия милицией оперативно‑розыскных и розыскных мер для разрешения комплекса задач, возложенных на нее. Они имели декларативный характер, однако их ценность заключалась в том, что они четко определяли задачи милиции, для разрешения которых допускалось применение оперативно‑розыскных мер. Это позволяло предметно регламентировать на ведомственном уровне ОРД оперативных аппаратов милиции того времени. Такое положение сохранялось до 1985 года, когда правовая реформа стимулировала процесс разработки законодательных актов, регулирующих вопросы борьбы с преступностью, а также законов, регламентирующих наряду с борьбой с преступностью и иные вопросы деятельности правоохранительных органов. В это время появляются проекты законов СССР соответственно «О советской милиции» и «Об органах государственной безопасности СССР». Социально‑политическая обстановка в обществе сложилась так, что оба эти законопроекта были одобрены и приняты Верховным Советом СССР, получив статус законов СССР.

 

Сопоставляя эти законодательные акты, можно увидеть, что общим для них было придание легитимности оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой милицией и КГБ СССР. Так, положения Закона СССР «О советской милиции и Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» были сходны с точки зрения определения обязанностей и прав этих государственных органов‑субектов ОРД. Однако на этом их сходство в сфере регламентации ОРД и завершается, так как закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» максимально насыщен оперативно‑розыскными нормами. В нем определялись модификации сыска, проводимого органами госбезопасности в виде разведывательной, контрразведывательной работы, а также в виде ОРД по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений, расследование которых было отнесено законом к ведению органов госбезопасности, а также по борьбе с терроризмом, организованной преступностью. Важно и то, что данный законодательный акт в п.п. 1‑4 ч. 1 ст. 14 представлял полномочия органам КГБ СССР по применению конкретных оперативно‑розыскных мероприятий, прежде всего, контроля почтовых отправлений, прослушивания переговоров граждан, снятия информации с технических каналов связи.

 

Такие расхождения в регламентации ОРД вышеуказанными законодательными актами и максимальная насыщенность Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» оперативно‑розыскными нормами вероятно объясняется тем, что основные направления деятельности этого ведомства связаны с оперативной деятельностью, проявляющейся лишь в различных формах. Здесь в наличии и уголовно‑процессуальная функция, однако результаты ОРД КГБ СССР могли лишь частично использоваться в уголовно‑процессуальной сфере, так как в числе основных направлений деятельности этой спецслужбы можно увидеть прежде всего разведывательную работу, а также борьбу с разведывательно‑подрывными акциями зарубежных спецслужб и организаций.

 

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что анализируемый закон СССР вполне оправданно являлся оперативно‑розыскным и детализирующим основные направления оперативной деятельности КГБ СССР, обозначенных в п.п. 1‑2, 4 ч. 1 ст. 2 данного закона, а именно:

— разведывательной работы в целях обеспечения государственной безопасности Союза ССР и республик;

— контрразведывательной работы по защите Союза ССР и республик от разведывательно‑подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и иностранных организаций;

— деятельности по предупреждению, выявлению, и пресечению преступлений, расследование которых отнесено законом к ведению органов государственной безопасности, а также борьбы с терроризмом и организованной преступностью, затрагивающими интересы государственной безопасности.

 

Вероятно, данное обстоятельство обусловило идею относительно принятия впоследствии в России многосубъектного оперативно-розыскного закона. Следует отметить, что во исполнение Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 года "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" была создана специальная рабочая группа, которая с учетом вышеуказанного предложения Комитета ВС РСФСР по безопасности подготовила проект не Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел", а многосубъектного Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности". Он был представлен на заседание Президиума Верховного Совета Российской Федерации и его решением направлен на рецензирование в Комитеты и комиссии Верховного Совета РСФСР, а также в различные органы уголовной юстиции, учебные заведения и научно-исследовательские учреждения юридического профиля.

Указанный законопроект не вызвал принципиальных возражений в Верховном Суде и Прокуратуре РСФСР. Большинство его положений было поддержано Минюстом РСФСР. В свою очередь рецензенты из КГБ РСФСР отметили, что принятие Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности" считается актуальным и своевременным. Он позволяет регламентировать оперативную деятельность правоохранительных органов и спецслужб, что содержит гарантию законности применения специальных форм и методов обеспечения безопасности и правопорядка.

 

В свою очередь, в рецензии ВШ КГБ СССР также отмечалось, что данный законопроект заслуживает одобрения и подчеркивалась важность впервые предпринимаемой попытки 'регламентировать оперативную деятельность спецслужб открытым правовым актом, что само по себе содержит гарантию законности применения специальных форм и методов обеспечения безопасности и правопорядка. Рецензенты отметили, что разработчиками учтен опыт подготовки рабочих вариантов проектов законов об оперативно-розыскной деятельности в органах КГБ и МВД СССР.

Положительно оценивалась и попытка разработать единый закон для всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и указывалось, что ряд положений проекта Закона отличаются новизной и не имеют аналогов в практике советского законодательства. Заслуживающими одобрения были признаны и положения законопроекта относительно гарантий соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, а также социально-правовой защиты должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и граждан, оказывающих содействие в ее осуществлении.

 

В рецензии ВНИИ МВД СССР подчеркивалось, что разработка подобного законопроекта, являющегося первым в стране, давно назрела и заслуживает всемерной поддержки, так как авторами предпринята в целом успешная попытка комплексного урегулирования основных проблем оперативно-розыскной деятельности.

Рецензенты из Академии МВД СССР также отметили, что в целом представленный проект Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности" в своей основе может быть одобрен.

 

Рассматриваемый проект Закона нашел поддержку и у профессорско-преподавательского состава ВЮЗШ МВД РСФСР. Здесь рецензенты сочли нужным указать, что проект Закона является достаточно емким документом, регламентирующим широкую сферу правоотношений в сфере борьбы о преступностью. Включенные в него положения, детальное регламентирование отдельных сторон этой крайне важной для практики борьбы о преступностью деятельности является серьезным шагом вперед. В пользу этого говорит целый ряд моментов: отказ от политизации ОРД, снятие ограничений на объекты интересов оперативно-розыскной деятельности (депутаты, работники профсоюзов и т.д.). Не вызывало сомнения, что большинство включенных в проект новелл будут положительно встречены на практике и внесут свой вклад в дело борьбы о преступностью в весьма непростых условиях.

 

Положительно оценили законопроект и работники специальных оперативных подразделений правоохранительных органов и спецслужб и независимые эксперты С.В. Бородин, В.И. Власов, В.Н. Мохов, А.Б. Соловьев и др.

Безусловно, что положительная оценка проекта закона рецензентами вовсе не означала его бесспорность. В связи с этим каждый из них высказал свои замечания и предложения, в том числе направленные на изменение его формы, структуры, содержания.

Так, рецензенты из ВНИИ МВД СССР акцентировали внимание на том, что система уголовного и уголовно-процессуального законодательства, по отношению к которым ОРД как бы выполняет "обеспечивавшую" функцию, состоит из Основ и кодексов. По их мнению, такая система исторически себя оправдала и сохраняется. Из-за этого логично было бы распространить ее и на правовое регулирование ОРД, скорреспондировав проект о положениями аналогичного общесоюзного документа, в частности, определить функции, относящиеся к ведению Союза и являющиеся межреспубликанскими.

 

Вместе о тем, изменение государственного устройства, распад СССР и создание Содружества независимых государств исключали воплощение в жизнь этого предложения. Однако оно было продублировано в несколько ином варианте инициативным авторским коллективом ВШ .КГБ СССР, предложившем проект Основ оперативного законодательства РСФСР и проект Федерального оперативного кодекса.

Речь в них шла об универсальном, всеобъемлющего характера законе, подробно регламентирующем все виды оперативной деятельности и устанавливающем единые требования для проведения тайных операций всех органов, как государственных, так и прочих. Одновременно предполагалось учесть специфику для каждого субъекта ОРД. Речь шла о подведении под общий знаменатель разведывательной, контрразведывательной работы спецслужб, ОРД по борьбе с преступностью, спецслужб, милиции и ИТУ, а также частной детективной деятельности кооперативов, начавших заниматься, примерно с 1985 года, предпринимательством в области правоохраны. Для обозначения всех видов сыска в вышеуказанных законопроектах вводился термин "оперативная деятельность".

 

Авторы указанного проекта прежде всего исходили из того, что необходимость Основ оперативного законодательства обусловлена федеративным устройством России, суверенные субъекты которой вправе сами определять конкретные правила функционирования оперативных служб милиции, органов госбезопасности и других субъектов на своей территории. По мнению этого авторского коллектива, они могут (а не должны) воспользоваться своим правом и распространить действие Федерального оперативного кодекса на свою территорию, а Основы обеспечат единство принципов регулирования оперативной деятельности в Российской Федерации в целом, позволяя наладить эффективное взаимодействие между субъектами Федерации, осуществляющими оперативную деятельность.

 

Предложение относительно подобного регулирования оперативно-розыскной деятельности предполагало и узаконить доступ граждан к информации, полученной о них спецслужбами с тем, чтобы, ознакомившись с досье на себя, они могли обжаловать действия должностных лиц, если они ущемляют права граждан без достаточных оснований.

 

В пользу такого подхода, характерного для этих многосубъектных документов, приводились и следующие аргументы:

— законопроектами создается законодательный механизм соблюдения прав человека и гражданина в процессе осуществления оперативной деятельности и, в частности, реализации конституционного права граждан на получение от государственных органов информации, которой последние располагают в отношении конкретного лица;

— в них воплощен принцип: все, что затрагивает права и законные интересы граждан должно быть не только открыто для ознакомления, но и должно находиться под контролем незаинтересованной стороны (прокурорский надзор, судебный контроль);

— впервые открыто и на уровне закона не только было сказано о пресловутых «досье», но и раскрыто их действительное содержание и предназначение, а также выработан механизм ознакомления с оперативными делами граждан и показан порядок и условия хранения учета и уничтожения оперативных дел.

 

Эти законопроекты получили поддержку в прессе, так как они учитывали поддерживаемые в тот период времени процессы суверенизации республик в составе РСФСР, обещали гражданам в перспективе максимально широкий доступ к результатам оперативно-розыскной деятельности, а также предполагали детально изложить порядок осуществления оперативно-розыскной деятельности, в частности, при производстве по делам оперативного учета органов государственной безопасности.

 

Следует отметить, что законодатель объективно подошел к оценке данных законопроектов. Во‑первых, он отверг идею «суверенизации» ОРД. С позиций нынешних реалий видно, что воплощение в жизнь идеи о возможности принятия суверенными субъектами (республиками) РСФСР на своей территории законодательных актов, регламентирующих ОРД, привело бы к легитимной передаче указанным субъектам права произвольно толковать ОРД, а в ряде случаев обращать ее в мощную силу обеспечения сепаратизма. Здесь уместно вспомнить о ФБР США как федеральном ведомстве, реализующем оперативно-розыскную функцию единообразно на территории всей страны, особенно в области обеспечения государственной безопасности.

 

Следует особо отметить, что проблематичным являлось предложение о необходимости регулирования оперативно-розыскной деятельности и в Основах оперативного законодательства и в Федеральном оперативном кодексе по иной причине. На это обстоятельство обратили внимание рецензенты из Прокуратуры РСФСР, подчеркнувшие, что ознакомление и с проектами Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности в РСФСР", Основ оперативного законодательства РСФСР и Федерального оперативного кодекса РСФСР позволяет сделать вывод о проблематичности принятия указанных Основ и Кодекса, практически дублирующих друг друга без какой-либо надобности. По мнению рецензентов, нужен только конкретный законодательный акт, регулирующий все правоотношения в оперативно-розыскной деятельности. Вопрос этот не так широк и разнообразен, чтобы отдельно разрабатывать основополагающие принципы в Основах, а затем развивать их в кодексе. Кроме того, принятие Основ и Кодекса сразу же подтолкнет к разработке республиками в составе РСФСР своих кодексов, а это ни в коей мере не будет способствовать единству подхода к решению этих вопросов. Современная социально-политическая ситуация в Российской Федерации подтвердила справедливость этого подхода, в котором проявилось предвидение сепаратизма, угрозы распада РФ и необходимости противодействовать этим процессам правовыми мерами, а не стимулировать их за счет сомнительного законотворчества.

 

Во-вторых, законодатель не принял однозначно идею многосубъектности в законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности. Безусловно, согласиться с таким подходом было нельзя ни в то время, ни сейчас, так как законопроект Верховного Совета РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности", а затем и закон об ОРД относились к законодательным актам, целиком и полностью связанным со сферой борьбы с преступностью. В эту же группу входит .уголовное, уголовно-исполнительное (исправительно-трудовое) и уголовно-процессуальное законодательство. Последнее и послужило исходной позицией для подготовки указанного проекта закона. Иную же группу составляют законы, которые наряду с другими вопросами регулируют и борьбу с преступностью (Законы, определяющие статус органов, осуществляющих ОРД). В ее состав впоследствии и вошел закон, регламентирующий как частную сыскную, так и охранную деятельность, законы, посвященные статусу органов-субъектов оперативно-розыскной деятельности.

 

Очевидно, исходя из этого Верховный Совет РСФСР в своем постановлении от 18 апреля 1991 года решил осуществить разработку двух самостоятельных законопроектов как об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел (полностью относящегося к сфере борьбы с преступностью), так и о негосударственной детективной деятельности (имеющего лишь частичное отношение к преступности и ее проблемам). Этим было также подчеркнуто, что оперативно-розыскная деятельность должна быть прерогативой исключительно государственных специализированных оперативных подразделений и специально уполномоченных на то их сотрудников.

 

Более того, спорным оказался и вопрос о целесообразности регулирования единым законом разведывательной, контрразведывательной работы органов безопасности и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Это вполне понятно, так как отождествлять ОРД и разведывательную деятельность служб, ведущих внешнюю разведку, оперативно-розыскную деятельность правоохранительных органов и частный сыск можно только с позиций дилетантизма. Проблематичной является и единая регламентация ОРД органов внутренних дел и контрразведывательной работы спецслужб. Сомнительность этой идеи впоследствии подтвердила ст. 9 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности», придавая этому виду сыска правовой статус самостоятельного вида оперативной деятельности спецслужб.

 

Так, на нецелесообразность совмещения их в единый блок  всех видов сыска на стадии подготовки Российского оперативно-розыскного закона указали рецензенты из Омской высшей школы МВД РСФСР, подчеркивая, что речь должна идти о проекте Закона "Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел РСФСР", полагая что именно он разрабатывался во исполнение постановления Верховного Совета РСФСР "О милиции". Эту точку зрения разделили и рецензенты из Службы криминальной милиции МВД РСФСР, которые ознакомившись о авторскими законопроектами ВШ КГБ отметили, что в указанных документах рассматриваемая деятельность регламентируется, в основном, исходя из теоретических предписаний, в силу чего абсолютное большинство норм практического характера значительно оторвано от реалии оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. При этом в упомянутых законопроектах вообще отсутствует основная задача органов внутренних дел - раскрытие преступлений, а вместо оперативно-розыскной деятельности предлагается просто оперативная деятельность. В итоге, основываясь на таком принципиальном положении, подготовленные проекты Основ оперативного законодательства и Федерального оперативного кодекса РСФСР отражали оперативную деятельность лишь органов госбезопасности и игнорировали специфику работы органов внутренних дел. Так, проект Федерального оперативного кодекса, определял порядок работы по оперативным делам, исключительно исходя из специфики этой деятельности аппаратов контрразведки. Был проявлен и чисто ведомственный подход к вопросу об использовании оперативно-технических возможностей в оперативно-розыскной работе, когда в числе ее субъектов не упоминается соответствующее подразделение органов внутренних дел и т.п. Таким образом, возникла вполне закономерная постановка вопроса о раздельной регламентации разведывательной, контрразведывательной работы органов безопасности и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, либо ОРД по борьбе с преступностью. Тем более, что прецедент по данному вопросу имелся, так как ранее существовал Закон СССР "Об органах государственной безопасности в СССР", ст. ст. 2, 13, 14 и др. которого в основном и детализировали анализируемые авторские проекты ВШ КГБ СССР.

 

Таким образом, если говорить о внешних очертаниях законодательства, регулирующего сыскные действия, то здесь оптимальным представлялся, во-первых, единый Закон Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации", учитывающий интересы в данной сфере как органов внутренних дел, так и органов Федеральной безопасности, но в сфере борьбы с преступностью, и обеспечивающий единство подхода к вопросам данной деятельности в Российской Федерации. По этой же причине данный законодательный акт должен был быть законом прямого действия.

 

Однако наряду с законодательной регламентацией ОРД в сфере борьбы с преступностью было необходимо и автономное правовое регулирование на уровне закона контрразведывательной, разведывательной работы, частного сыска. Поэтому вполне закономерно наличие в современных условиях:

- Федерального закона о внешней разведке и ст. 11 Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности»;

- ст. 9 (контрразведывательная деятельность) Федерального закона РФ «О Федеральной службе безопасности»;

- Закона РФ, регулирующего частную детективную и охранную деятельность.

 

Важное значение имеет и внутреннее устройство законов, регламентирующих сыскные действия. Следует отметить, что ранее упоминавшиеся проекты законодательных актов, посредством которых предполагалось регламентировать оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел, подготовленные МВД СССР, а затем СКМ МВД РФ, не имели внутреннего устройства. В определенной степени это объяснялось их лаконичностью. Так, первый включал 20 статей, а второй лишь 10. Вместе о тем, проект Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел", разработанный ОВШМ МВД РСФСР, насчитывавший 40 статей, предусматривал разделение их на определенные группы. Структура этого документа предусматривала общие положения ОРД, определяла круг ее участников, их права, обязанности, виды оперативно-розыскных мер и порядок производства оперативной проверки.

 

Внутренним устройством отличался и проект Федерального оперативного кодекса РСФСР (9 разделов, охватывающих 28 глав, включающих 131 статью). При этом 2 раздела (10 и II) были только обозначены заголовками : порядок работы по оперативным делам в органах внутренних дел (10) и порядок работы по оперативным делам в . иных государственных органах (II). Не имели своего содержания и многочисленные статьи этого законопроекта: 19, 40, 51-62.

 

Что касается проекта Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности", то в нем отсутствовало деление на разделы, хотя на одном из заседаний рабочей группы, готовившей этот закон, обсуждался вопрос о целесообразности логически упорядочить нормы указанного законопроекта. Необходимость проведения этой работы подтвердил ряд рецензентов. Так, главный эксперт экспертной группы Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР В. И. Власов, рецензируя проект Закона РСФСР "Об оперативно-розыскной деятельности", отметил, что по своему содержанию его статьи явно распадаются на три группы: 1) говорящие об оперативно-розыскной деятельности (ст. ст. 1-4, 8,9, 16-18); 2) содержащие положения о государственных органах и должностных лицах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; 3) отражающие оперативно-розыскные меры и правила их применения. Между тем в проекте подобных разделов нет, статьи идут одна за другой без должной логической последовательности. Структуру закона необходимо усовершенствовать путем введения отмеченных разделов и (или) путем логической перестановки статей. Аналогичное пожелание было высказано и рецензентами из Академии МВД СССР.

 

С учетом этих пожеланий указанный законопроект приобрел структуру, которая в основном сохраняется и в ныне действующем Федеральном законе об ОРД.

Оценивая содержательный аспект окончательного варианта проекта закона РСФСР "Об ОРД в РФ", который был впоследствии принят Верховным Советом РСФСР можно отметить, что он узаконил право специально уполномоченных на то оперативно‑розыскным законодательством государственных органов и оперативных подразделений осуществлять такую разновидность функции уголовной юстиции, как ОРД. Здесь посредством рассматриваемого законопроекта, а впоследствии и оперативно-розыскного закона была закреплена идея о том, что только Закон от ОРД в РФ может определять правовое содержание упомянутой функции (ст.1), указывая, какие процедуры, с учетом каких оснований и при каких условиях могут проводиться оперативно-розыскными ведомствами (ст.6, 9), какие правовые последствия может влечь за собой их осуществление (ст. 5, 10), какие компетентные государственные органы и под чьим контролем вправе эти процедуры применять (ст. 11‑14, 18‑20).

 

Благодаря всем этим нормативным положениям, законность в ОРД в современных условиях приобрела качественно новый смысл, так как появилась устойчивая система детально разработанных правовых норм, регламентирующих на законодательном уровне оперативно-розыскную деятельность в целом, а также ее основных институтов в виде оперативно‑розыскных мероприятий и др. Российский оперативно-розыскной закон урегулировал ее отдельные важные институты, в частности, содействие граждан органам, осуществляющим ОРД. Законодательное закрепление различных аспектов ОРД ориентирует ее субъекты на точное соблюдение предписаний, касающихся подготовки и осуществления оперативно‑розыскных мероприятий, в том числе при участии граждан. Было установлено, что нарушение норм этого закона должно влечь за собой установленную законодателем ответственность.

В рассматриваемом варианте закона об ОРД 1992 года в ст. 18‑20 был предусмотрен и комплекс организационно‑правовых средств, призванных обеспечить соблюдение норм оперативно‑розыскного законодательства.

 

Как отмечалось, гарантией принципа законности в ОРД стало положение частей VIII‑IX ст. 5 оперативно‑розыскного закона 1992 года, предполагавшее правовую ответственность лиц, осуществляющих ОРД с нарушением оперативно‑розыскного законодательства.

Важно и то, что Закон РФ об ОРД 1992 года определил в общих чертах нормативно‑правовой статус субъектов ОРД. В интересах его детализации, учитывая многосубъектный характер Закона РФ об ОРД 1992 года, законодателем в соответствии с концепцией реформирования правовой системы в Российской Федерации был принят в 1992-1995 гг. и ряд иных законов, определяющих нормативно‑правовой статус органов, осуществляющих ОРД. Среди них были Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Закон РФ «О Федеральной службе безопасности»; Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О федеральных органах государственной безопасности»; Закон РФ «О внешней разведке»; Закон РФ «О государственной границе РФ»; Закон РФ «О государственной охране высших органов государственной власти РФ и их должностных лиц»; Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции»; Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». Этим был изменен подход к формированию правовой основы оперативно‑розыскной деятельности и если здесь ранее доминировали положения ведомственных правовых актов, а ОРД была урегулирована на законодательном уровне в фиксационной форме в уголовно‑процессуальном законе, то с принятием в 1992 году Закона РФ об ОРД и иных законодательных актов РФ, входящих в состав оперативно‑розыскного законодательства, ключевую роль в правовом регулировании ОРД стали выполнять нормы этих законов.

 

Таким образом, легитимность ОРД стала подтверждать не частная норма уголовно‑процессуального закона, регламентирующего совсем иную по правовой природе, чем ОРД, функцию уголовной юстиции, а закон, непосредственно определяющий различные аспекты оперативно‑розыскной работы как самостоятельного вида правоохранительной деятельности. В итоге несомненным является факт появления оперативно‑розыскного законодательства, то есть, как упоминалось ранее, совокупности изданных уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, важнейшими из которых является, во‑первых, Закон РФ об ОРД, занявший ключевое место в правовой основе ОРД, во‑вторых, законодательные акты, определяющие нормативно‑правовой статус и направления деятельности оперативно‑розыскных ведомств.

Принципиально важно здесь то, что правовое регулирование ОРД после принятия пакета вышеуказанных законов стало в основном соответствовать международным стандартам.

Сопоставляя упомянутые выше законодательные акты, составившие оперативно‑розыскное законодательство РФ, с зарубежными правовыми актами, регламентирующими оперативную работу криминальной полиции, можно увидеть между ними как сходство, так и различие.

 

Так, совпадает тенденция к гласности в определении общих положений деятельности сыскных ведомств, определении оснований и условий подготовки и осуществления оперативно‑розыскных мероприятий и прежде всех тех, которые максимально вторгаются в частную жизнь граждан. Также прослеживается стремление законодателя, с одной стороны, предоставить полицейской разведке (в РФ — органам, осуществляющим ОРД) широкие возможности в разрешении возложенных на нее задач, а с другой — предусмотреть качественный контроль за ее осуществлением, сочетающий такие формы, как парламентский (депутатский), прокурорский, правительственный и ведомственный.

 

В свою очередь прослеживаются и различия в правовой регламентации режима добывания информации сыскными ведомствами в РФ и за рубежом. Правовые акты ФРГ, США, Великобритании и ряда других стран, посвященные ОРД, более открыты по своему содержанию. В них достаточно полно, без двусмысленности и полутонов, регламентируются наиболее «привлекательные» с точки зрения общественности процедуры разведывательно‑поисковой работы. При этом перечень последних максимально соответствует интересам правосудия.

В Российском же оперативно‑розыскном законе 1992 года отсутствовали положения, представляющие органам, осуществляющим ОРД в РФ, дискреционные полномочия, то есть право выходить при определенных условиях за пределы закона. Следует отметить, что упомянутые полномочия вместе с тем предусматривает оперативно‑розыскное законодательство зарубежных стран, в частности, США. Здесь в правовых актах, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность ФБР, содержатся указания относительно допустимости совершения секретным сотрудником полиции или содействующим ему частным лицом в ходе выполнения секретных операций действий, для иных лиц прямо запрещенных законом. Эти действия допускаются и могут быть разрешены в случаях, когда необходимо получить информацию или доказательства, имеющие первостепенное значение для привлечения подозреваемых к уголовной ответственности; поддержать достоверность легенды в глазах лиц, деятельность которых расследуется, предупредить опасность для жизни или здоровья людей или избежать эту опасность.

 

Оценивая возможность вынужденного отступления от закона в сфере борьбы с преступностью, отдельные авторы отмечают, что данный аспект должен отражать специальный принцип, определяющий критерии оправданности использования как бы "нравственно - упречных средств". При этом предлагается его следующая формулировка: нравственно неоправдываемые средства могут применяться только в силу крайней необходимости, необходимой обороны, то есть невозможности достижения общественно необходимой цели, если отказ от их минимального применения может повлечь более значительный вред, чем вред от использования нравственно безупречных средств.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что Закон об ОРД в РФ 1992 году, будучи обобщенным правовым актом, оказался одновременно и многосубъектным, то есть он стал регламентировать эту деятельность, осуществляемую как оперативными подразделениями органов внутренних дел (милиции, органов, учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы), налоговой полиции, так и спецслужб (федеральные органы государственной безопасности, служба внешней разведки и др.). Каждое из этих ведомств имеет специфику функционирования, предопределенную характером разрешаемых ими задач.

 

Изучение законодательных актов, закрепивших нормативно-правовой статус субъектов ОРД, показало, что отдельные из них содержали минимум норм, посвященных ОРД (Закон РФ "О милиции", Закон РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции"), а другие - максимум (Закон РФ "О Федеральной службе безопасности", Закон РФ "О внешней разведке"). Несколько иная картина прослеживается в законодательстве аналогичного типа зарубежных стран. Здесь ОРД полиции и иных сыскных ведомств урегулирована детально и адекватно потребностям именно данных служб. Характерным примером в этом плане может служить, например, Закон о полиции (ФРГ), Земли Северный Рейн-Вестфалии, а также правовые акты, регламентирующие ОРД ФБР.

С учетом этого возник вопрос о целесообразности дальнейшего совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.

 

 

К содержанию учебника: Лекции Ю.Ф. Кваши "Законодательные основы оперативно-розыскной деятельности"

 

Смотрите также:

 

ОРД оперативно-розыскной деятельности   Курс по ОРД   пособие по оперативной   Комментарий к закону О розыскной...