СОЦИАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

Распорядительные предписания как форма правоприменения

Распорядительные предписания занимают значительное место в издаваемых высшими органами власти и управления Союза ССР и союзных республик правовых актах и имеют существенное значение в регулировании общественных отношений развитого социализма.

Издание такого рода предписаний широко распространено также в деятельности центральных органов государственного управления — министерств, госкомитетов и ведомств Союза ССР, союзных и автономных республик, местных органов власти и управления. Какова же юридическая природа таких предписаний, представляет ли деятельность по их изданию форму правоприменения или это нечто иное, отличное как от правотворчества, так и применения права?

Прямо или косвенно этого вопроса касались многие теоретики права. Впервые вопрос о распорядительных актах был поставлен И. С. Самощенко. Он отметил наличие таких правовых актов, которые обращены к видам общественных отношений (о проведении уборочной кампании, о подготовке к зиме и т. д.). Считая их актами применения права, он назвал их распорядительными актами1. И. Н. Кузнецов эту группу актов назвал ненормативными постановлениями, обращенными к виду общественных отношений, которые являются актами однократного действия и состоят из предписаний, нуждающихся в претворении в жизнь2.

А. В. Мицкевич также констатировал наличие в советской правовой системе особой группы актов и предписаний общего, но не правотворческого назначения. Называя их оперативно-распорядительными или надзорными решениями, он не характеризует их как акты применения права

О правовых актах, имеющих определенное общее значение, но содержащих веления относительно конкретного мероприятия, писали и другие как советские1, так и зарубежные авторы2.

Правовой характер распорядительных предписаний не вызывает сомнений. Они представляют собой государственно-властные веления и имеют целью оказать определенное регулирующее воздействие на поведение органов, организаций и лиц, которым они адресованы. Но механизм этого регулирования своеобразен.

Было бы неверным считать издание распорядительных актов особой формой правоприменения. Это самостоятельная форма правовой деятельности государства, находящаяся как бы «на стыке» правотворчества и применения права. Правовая деятельность органов государства многообразна, и едва ли правильно сводить ее лишь к созданию права и его применению, которое представляет собой властную индивидуализацию правовых норм, решение конкретных вопросов жизни общества на основе общих нормативных установлений. Между этими формами и лежит так называемая «промежуточная» форма, которая имеет важное и самостоятельное значение для оперативного руководства всеми государственными делами, особенно в сфере хозяйственного управления.

Распорядительные предписания во многом отличаются от актов применения права, и в первую очередь тем, что их адресаты определены в обобщенной форме, а сами эти акты не направлены на совершение строго очерченных единичных действий и имеют, как правило, общий (видовой) объект регулирования. В некоторых случаях такой акт может распространить свое действие на заранее определенные субъекты, однако при этом задания им обычно даются в весьма обобщенной форме.

В этом отношении рассматриваемые предписания, «приближаясь к нормативным, несомненно, носят общий характер, хотя в основу их положено веление относительно конкретного мероприятия»1. Назначение такого рода предписаний состоит прежде всего в организации определенного рода деятельности, придании ей необходимой направленности и определении наиболее подходящих для этого путей и средств.

С указанным обстоятельством связаны и особенности определения адресатов распорядительных предписаний. Чаще всего такие предписания исходят от высших органов государственного управления СССР и союзных республик и адресуются тем государственным органам, на которых лежат функции по организации управления в соответствующей области деятельности,—министерствам и ведомствам, их органам на местах, исполкомам Советов народных депутатов. Иногда адресаты бывают точно названы. Однако, как правило, в распорядительных предписаниях лишь очерчивается круг субъектов, которым они адресованы. Встречаются и такие предписания, которые по степени неконкретности адресата приближаются к нормам права.

Характерной чертой распорядительных предписаний является то, что с их помощью реализуются обычно нормы компетенции издающего их органа.

Организационно-распорядительная деятельность существенно отличается и от правотворчества. Она не направлена на установление (отмену, изменение) юридических норм как общих масштабов, эталонов человеческого поведения, на внесение нового в правовое регулирование. Оперативно-распорядительные акты не устанавливают определенной меры поведения, какого-либо нового круга (вида) прав и обязанностей2. Они носят менее устойчивый характер по сравнению с правовыми нормами и представляют собой директивы о том, как наиболее эффективно их исполнять.

В литературе справедливо отмечается, что для осуществления предписаний распорядительного характера необходима организаторская работа, в том числе издание уполномоченными органами новых нормативных и индивидуальных актов3. Действительно, обычно такие предписания, не будучи непосредственной формой реализации права, сами нуждаются в претворении в жизнь, в том числе и в форме издания актов правоприменения.

Независимо от степени детальности распорядительных предписаний в них, как правило, не предрешаются формы соответствующей деятельности, не устанавливается, какие именно шаги и меры следует предпринять, чтобы достичь поставленной задачи. Выбор наиболее целесообразных путей реализации таких предписаний обычно оставляется на усмотрение адресата и в определенной мере вытекает из его статуса и содержания регламентируемой деятельности.

При этом общая тенденция сводится к тому, что доля такого рода предписаний в общем объеме издаваемых соответствующим органом правовых актов тем больше, чем выше стоит этот орган в иерархической системе органов Советского государства. Не всегда такие предписания формулируются в особых актах. Очень часто они помещаются в том или ином акте наряду с нормативными предписаниями, а также предписаниями правоприменительного характера.

Все сказанное приводит к выводу о том, что распорядительные предписания являются выражением самостоятельной правовой формы деятельности советских государственных органов, в связи с чем, по нашему мнению, нуждается в уточнении общепринятая классификация правовых форм осуществления функций социалистического государства. Наряду с правотворчеством и применением права (в форме оперативно-исполнительной и правоохранительной деятельности) в ней уместно особо выделить и распорядительную деятельность органов Советского государства.