Нормативные основы применения усмотрения. Возможности применения аналогии

 

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

 

 

Нормативные основы применения усмотрения. Возможности применения аналогии

 

Нормативной основой применения усмотрения могут быть нормы с диспозицией, предоставляющей обязанному органу (должностному лицу) право выбора из нескольких юридически равнозначных альтернатив.

 

Например, начальник отдела внутренних дел, рассматривая дело о мелком хулиганстве, может либо своей властью наложить на нарушителя штраф, либо направить дело в районный (городской) народный суд (с одновременным доставлением туда задержанного), который может применить более строгие меры административной ответственности2. По указанию Государственной службы по карантину растений зараженные грузы, следующие в СССР из-за границы, если не могут быть приняты меры по их очистке и обеззараживанию, либо возвращаются экспортеру, либо уничтожаются.

 

Закон предоставляет органу несколько юридически равноценных вариантов. Какой из них в данной ситуации наиболее приемлем, решает исполнитель.

 

Уже отмечалось, что исполнитель в ряде случаев может сделать выбор не только из тех вариантов, которые указаны в законе. При отсутствии правовой регламентации конкретного вопроса он бывает вынужден, например, применить нормы, регулирующие сходные отношения. Эти нормы и выступают своеобразной («условной») нормативной основой усмотрения при пробелах в праве.

 

Вопрос о возможности применения аналогии решается неоднозначно для разных областей управленческой деятельности. В некоторых из них она вообще неприемлема. Так, исключена возможность аналогии при решении органом, полномочным рассматривать дела об административных правонарушениях, вопроса о том, является ли противоправное деяние административным проступком. Здесь сам характер отношений требует от законодателя дать исчерпывающий перечень деяний, которые влекут административную ответственность. Это требование направлено на обеспечение социалистической законности при применении   мер  административного  принуждения.

 

Отказ от аналогии при правовой квалификации деяний не должен означать и не означает отказа от возможности применения норм по аналогии в процессуальном праве1, регламентирующем процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях. Такой подход вполне обоснован, ибо здесь различен сам предмет регулирования. Практике известны примеры применения аналогии закона относительно процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. В административном законодательстве нет никаких нормативных положений, касающихся получения свидетельских показаний от несовершеннолетних.

 

Необходимость же вызова и опроса несовершеннолетних свидетелей возникает при рассмотрении определенной категории дел об административных проступках. В такой ситуации органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, на практике считают возможным, применив по своему усмотрению аналогию закона, руководствоваться ст. 173 ГПК РСФСР, регламентирующей порядок допроса несовершеннолетних свидетелей в суде.

 

 

Усмотрение может быть запрограммировано нормами права, содержащими оценочные понятия. Законодательство часто имеет такие формулировки: «в случае необходимости», «в исключительных случаях», «исходя из местных потребностей», «уважительные причины», «по возможности» и т. д. Например, орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, в случае пропуска срока на подачу жалобы может его восстановить, если признает уважительной причину (см. ст. 39 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях).

 

Руководители предприятий, учреждений и организаций имеют право разрешать по согласованию с комитетами профсоюзов рабочим, инженерно-техническим работникам и другим специалистам совмещение профессий (должностей) на одном и том же предприятии, в учреждении и организации с согласия работника при условии, однако, если это экономически целесообразно и не ведет к ухудшению качества продукции, выполняемых работ, обслуживания населения1.

 

Во всех перечисленных ситуациях государственному органу (должностному лицу) предоставлена возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае обстоятельства, при которых он может и должен предпринять предусмотренные правовой нормой действия. По мерс развития социалистического права происходит известное сужение пределов усмотрения правоприменительных органов за счет замены оценочных категорий исчерпывающим регулированием. Но это можно рассматривать только как тенденцию развития законодательства, ибо полное устранение оценочных категорий невозможно2.

 

Усмотрение может возникнуть на основе норм, предоставляющих органу (должностному лицу) право на оценку юридических фактов, с которыми связывается возникновение конкретного правоотношения. Усмотрение такого вида наиболее типично при правоприменении в области правоохранительной деятельности. Особенно для той ее части, где речь идет о применении мер принудительного воздействия с учетом характера совершенного нарушения, личности нарушителя, степени его вины,  имущественного положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность.

 

Оценка этих фактов дает органу, рассматривающему дело об административном проступке, возможность, во-первых, выбрать наиболее соразмерный по тяжести содеянному вид административного взыскания, а, во-вторых, затем, внутри уже этого вида, наиболее целесообразный размер и сроки конкретного взыскания. Указанное усмотрение применяется достаточно широко, поскольку большинство административных санкций формулируется как относительно определенные с указанием лишь верхних их пределов.

 

Если закон, перечисляя правовые основания, которыми исполнитель связан при решении конкретного дела, сознательно не делает этот перечень закрытым, исчерпывающим, то налицо предоставление исполнителю возможности расширять этот перечень по своему усмотрению. Например, согласно постановлению Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. «О некоторых правилах прописки граждан», исполкомам городских и районных Советов предоставлено право разрешать прописку граждан в случаях, не предусмотренных данным постановлением, при наличии на то уважительных причин1. Основы законодательства об административных правонарушениях закрепили правило, согласно которому орган, рассматривающий дело об административном проступке, может признать смягчающими и те обстоятельства, которые не указаны в законодательстве (ст. 20).

 

В рассмотренных конкретных ситуациях предоставленная органу возможность по своему усмотрению расширять установленные перечни способствует охране прав и интересов граждан, обеспечению укрепления социалистической законности. И идти здесь на «жесткое» урегулирование вряд ли было бы целесообразно. Касаясь проблемы усмотрения более широко, вообще нельзя однозначно ответить на вопрос о том, есть ли усмотрение явление сугубо отрицательное или сугубо положительное и какова должна быть его судьба в будущем.

 

Что касается усмотрения, возникшего вследствие такой негативной причины, как несовершенство законодательства, то такого усмотрения нужно стремиться избегать. Не может, в частности, рассматриваться как нормальное явление длительное применение аналогии. Случаи ее применения должны находиться в поле зрения нормотворчески^ органов, которые должны быстро реагировать на выявлен^ ные пробелы и принимать меры по их ликвидации. Заполнение пробелов в праве, устранение неясностей в нормах должны повлечь за собой сокращение усмотрения по этому основанию.

 

Но большая часть полномочий по усмотрению возникает по таким причинам, как: невозможность в законе заранее предусмотреть все жизненные ситуации; существующие пределы формализации понятий, имея в виду вообще высокую степень обобщенности права; необходимость обеспечить творческий характер оперативной деятельности исполнителя в сфере управления, чтобы повысить ее эффективность. Как показывает практика, чрезмерный педантизм в правовом регулировании организационной стороны деятельности аппарата управления нередко сковывает инициативу исполнителей, мешает им активно воздействовать на происходящие процессы. Это, конечно, не должно означать, что для развития творческих начал управления нужно повсеместно расширять сферу усмотрения. Объем предоставляемых управленческим органам полномочий на совершение действий по усмотрению может быть большим или меньшим в зависимости от ряда факторов. Основными из них являются: специфика исторической обстановки; место субъекта, осуществляющего полномочие по усмотрению, в общей системе государственного механизма; характер отношений, в сфере которых совершаются действия по усмотрению.

 

Бесспорно, что периоды революционной ломки общественных отношений и коренных реформ неизбежно сопровождаются более широкими рамками применения усмотрения. В первые годы Советской власти, например, большие полномочия действовать по своему усмотрению предоставлялись местным органам власти, поскольку правовая система вообще только еще складывалась. Необыкновенно велика была амплитуда колебаний при наложении административных взысканий. В печати того периода образно отмечалось, что «административная кара... обрушивалась на провинившихся смотря по тому, под чей молот они попали и в какой степени репрессивны были те или иные представители революционной власти»1. С переходом к мирному строительству сфера усмотрения в области применения мер принуждения была значительно сужена. Уже в 1920 году на IV Всероссийском съезде заведующих управлениями губисполкомов была поставлена задача «быстрейшего перевода применения административных взысканий из области усмотрения, легко переходящего в произвол, в состояние революционной законности как основы правопорядка»1.

 

Объем полномочий действовать по усмотрению зависит и от уровня органа управления. Если рассмотреть органы государственного управления в их «вертикальном» соподчинении, то можно заметить, что объем этих полномочий обычно уменьшается сверху вниз2. Правда, такой вывод базируется на учете полномочий по усмотрению не только в области правоприменения, но и в области правотворчества.

Но основная зависимость объема полномочий по усмотрению— это зависимость от характера общественных отношений, от специфики того конкретного участка управленческой деятельности, где эти полномочия возникают.

 

 

К содержанию книги: "Правоприменение в Советском государстве"

 

Смотрите также:

 

Правовое прогнозирование    кто осуществляет деятельность   Цели законодательства и права