ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ - ПОНЯТИЕ, УСЛОВИЯ, МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗМЕРЕНИЯ

Эффективность правовых норм и эффективность правоприменительных актов

В последние годы советская правовая наука стала уделять самое пристальное внимание исследованию проблем эффективности правового регулирования, и прежде всего эффективности правовых норм и эффективности правоприменительных актов. Однако если относительно эффективности правовых норм наряду с теоретической разработкой уже получены количественные показатели и разрабатываются определенные рекомендации практического порядка, то этого нельзя пока сказать об эффективности правоприменительной деятельности2. До сих пор еще не сложилось четкого представления о понятии эффективности правоприменительных актов, об условиях их эффективности, о методике измерения эффективности правоприменительной деятельности и т. д. Именно этим вопросам и уделяется основное внимание в данной главе.

Основной вопрос, который необходимо решить уже в начале анализа,— это вопрос о соотношении понятий «эффективность правовых норм» и «эффективность правоприменительных актов».

Наиболее точно, с нашей точки зрения, понятие эффективности правовых норм может быть определено как соотношение  между  фактическим  результатом  их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты1.

Нельзя, однако, не учитывать, что сам характер действия правовых норм в направлении достижения целей может быть различен. Во-первых, это так называемое информационное, идеологическое, общевоспитательное воздействие на индивидуальное, групповое, общественное сознание2. Во-вторых, это реализация норм права через их соблюдение, исполнение и использование (так называемая «непосредственная реализация»). В-третьих, это государственно-властная деятельность компетентных органов по обеспечению реализации юридических норм — так называемая «правоприменительная реализация», или правоприменение. Таким образом, в одних случаях эффективность нормы обеспечивается только за счет ее собственного действия, в других — является результатом действия системы «норма-fee применение».

Известно, что правоприменение представляет собой индивидуальное регулирование общественных отношений. Поэтому в тех случаях, когда оно имеет место, механизм правового регулирования включает в себя два элемента: нормативное регулирование   (с помощью нормы)   и индивидуальное регулирование   (с помощью нормы  и  посредством правоприменения).

Поскольку проблема эффективности всегда связана с достижением конкретных целей, закономерно возникает вопрос о том, имеются ли у правоприменительной деятельности какие-либо собственные, самостоятельные цели, отличные от целей применяемых норм. Ряд авторов, изучавших эффективность правоприменения, отвечает на него утвердительно.

Так, В. В. Лазарев полагает, что «об эффективности правоприменения можно говорить постольку, поскольку юно имеет свою, вполне определенную цель, отличную от иных средств правового воздействия. Если применение правовых норм используется по необходимости... значит на него рассчитывают, от него ожидают определенного эффекта»1.

Действительно, применение норм права выступает во многих случаях в качестве необходимого звена в механизме правового регулирования, выполняет свои, только ему присущие функции. В литературе в этой связи справедливо отмечалось, что «главным для правоприменения является обеспечение действия права, а не какие-то иные,, хотя бы сами по себе и очень важные задачи»2, что «назначение правоприменения можно усмотреть в том, что правоприменительный акт последовал, поскольку ему следовало быть согласно установленному порядку»3. Иначе говоря, непосредственное назначение правоприменения — «включаться» в процесс правового регулирования всякий раз, когда в этом возникает необходимость.

Однако такое «включение» еще не означает, что у правоприменения появляются собственные цели, отличные от целей применяемых норм. Правоприменительная деятельность есть, скорее, средство для достижения тех целей, которые стоят перед нормой права. «Цели правоприменения,— справедливо отмечает Е. П. Шикин,— предопределены нормативной основой механизма правового регулирования. У него не может быть каких-то иных, не предусмотренных (или не допускаемых) правом целей»4. Случаи, когда у правоприменителя появляются свои (отличные от применяемой     правовой   нормы)   цели,     свидетельствуют обычно лишь о неправомерности соответствующего правоприменительного акта, о попытке обхода закона в процессе правоприменения.

Таким образом, эффективность правоприменительных актов может оцениваться лишь по степени достижения тех же социальных целей, что и эффективность применяемых правовых норм. Отсюда закономерно возникает вопрос об оценке того вклада, который вносит правоприменение в достижение указанных целей.

Многие правовые нормы, реализуемые посредством правоприменения, содержат строго императивные веления, обязывающие правоприменителя к принятию однозначного решения. К их числу можно, например, отнести нормы, обязывающие администрацию оформлять прием на работу рабочих и служащих приказом (распоряжением), объявлять этот приказ (распоряжение) работнику под расписку, предоставлять несовершеннолетним отпуска продолжительностью ровно в один календарный месяц. Нетрудно заметить, что роль правоприменения в подобных ситуациях ограничивается пассивным проведением в жизнь воли законодателя, ничего своего, творческого, в механизм правового регулирования оно не вносит, поскольку возможности правоприменителя жестко детерминированы содержанием нормы. Следовательно, правоприменение способно здесь обеспечить лишь юридическую эффективность соответствующих норм (заданное нормой фактическое поведение). С помощью совершенствования правоприменения можно, следовательно, оптимизировать юридическую эффективность таких правовых норм, но нельзя повлиять на их эффективность социальную (степень достижения социальных целей норм)1. Именно поэтому говорить в подобных случаях о социальной эффективности правоприменительных актов, на наш взгляд, нельзя. Правоприменение здесь в основном сливается с такой формой реализации права, как исполнение (с той, однако, разницей, что предполагает издание правоприменительного акта).