ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Плановая экономика. Виды правоприменительных актов государственных органов управления народным хозяйством

Решения в области организации системы и процесса управления. К правоприменительным актам относятся решения по созданию новых и реорганизации или ликвидации существующих объединений и предприятий, органов управления. Посредством правоприменительных актов осуществляется и организационная деятельность по подбору, расстановке и передвижению кадров аппарата управления, руководителей предприятий   (объединений).

Каждый орган управления при совершении таких правоприменительных действий ограничен своей компетенцией. Например, создание новых производственных объединений союзного значения, их реорганизация или ликвидация происходят по решению министерства (ведомства) СССР после предварительного рассмотрения им этих вопросов совместно с Советом Министров соответствующей союзной республики2. Такие решения принимаются в соответствии с Генеральными схемами управления отраслями  промышленности  или  строительства3.   В  тех  случаях, когда возникает необходимость в создании организаций, не предусмотренных Генеральной схемой, требуется согласие правительства, утвердившего Генеральную схему управления данной отраслью народного хозяйства. В целях рационального сочетания отраслевого и территориального планирования строительство новых предприятий, независимо от их ведомственного подчинения, намечаемое в одном городе или населенном пункте, должно осуществляться не обособленно, а, как правило, в комплексе с другими предприятиями по согласованию заинтересованных министерств и ведомств СССР и Советов Министров союзных республик, на территории которых намечается разместить группу предприятий1.

Практика свидетельствует, что правоприменительная деятельность по созданию производственных объединений обеспечивает значительный рост производительности труда, повышение качества продукции, снижение ее себестоимости и улучшения других технико-экономических показателей. Однако законодательством не определено, какие именно правоприменительные действия по отношению к подчиненным предприятиям вправе совершать производственное объединение2.

При изменениях в структуре управления предприятиями часто издаются правоприменительные акты, касающиеся правоотношений, регулируемых административным, трудовым и финансовым правом. Например, с созданием хозрасчетных производственных бригад как «первичных ячеек трудовых коллективов предприятий и низовых звеньев управления трудом»3 связаны изменения в оценке и оплате труда членов бригады, специальный порядок комплектования бригады, назначения бригадиров с учетом мнения бригад, изменения в планировании фонда заработной платы, использование премиальных средств и др. Все это требует перестройки организации производства, труда, планирования и учета, в том числе путем издания правоприменительных актов в области трудового и административного права.

Что касается актов в области организации и комплектования личного состава аппарата управления, то особую актуальность имеют те из них, которые направлены на совершенствование и удешевление аппарата управления, сокращение численности занятых в нем работников. Основные направления этой деятельности определены в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 г. «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса»1, постановлении Совета Министров СССР от 1 октября 1981 г. «О мерах по ограничению роста и сокращению численности работников аппарата управления и некоторых отраслей непроизводственной сферы»2. На апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС отмечалось, что работу по сокращению аппарата управления надо вести не только на низших и средних ступениях, но и на его, так сказать, вершинах3. Совершенствование аппарата управления различных звеньев осуществляется на основе типовых структур и штатных нормативов путем правоприменительных действий с учетом конкретных условий и специфики отрасли управления. Однако законодательная база для указанной деятельности явно недостаточна. Сокращение аппарата должно явиться своего рода итогом кропотливой работы по его рационализации.

Акты планирования. Важнейшими правоприменительными актами органов управления являются плановые предписания. Являясь началом всех начал в управлении, планирование представляет собой центральное звено руководства экономикой.

Среди ученых-юристов уже много лет ведется дискуссия о правовой природе плановых актов. Одни из них рассматривают акты планирования как нормативные акты, а плановые задания—как нормы права, другие относят акты планирования к правоприменительным актам, третьи — к особой части права, существующей наряду с нормами права1. Наиболее обоснованным представляется мнение, что акты непосредственного планирования, адресованные конкретным исполнителям плановых заданий — предприятиям, другим организациям — лишены нормативного характера. Они обладают всеми необходимыми признаками правоприменительных актов. В них указывается конкретный адресат, имеется предписание о совершении однократных действий, и прекращение действия задания обусловлено его исполнением. Конечно, акты планирования могут содержать предписания, присущие нормам права. В таких случаях их нужно отнести к актам, сложным по юридической природе, содержащим как правоприменительные, так и нормативные предписания. Указанными свойствами обладают правила, устанавливающие сводные или средние показатели для всего народного хозяйства или его подразделений. Нормативный характер имеют и технико-экономические нормы и нормативы, широко используемые при планировании.

В процессе планирования правоприменительный акт вышестоящего органа является основанием для принятия аналогичного решения нижестоящим органом. Здесь мы имеем четкую систему первичных и производных правоприменительных актов, в которой каждый последующий акт принимается на основании и во исполнение предыдущего.

Что касается встречных планов, получивших широкое распространение в хозяйственной практике, то они, как вид социалистических обязательств, не имеют характера правоприменительных актов. Встречный план принимается на добровольных началах трудовым коллективом и представляет собой непосредственную реализацию соответствующей нормы права. А утверждение встречного плана органом управления, на основании которого обязательства, принятые по инициативе трудового коллектива, увязанные с материальными ресурсами, включаются в состав годового плана, нужно признать правоприменительным действием, так как оно по правовой природе не отличается от других видов актов, устанавливающих конкретные плановые задания.

Одно из важных направлений совершенствования планирования— развитие единой  системы долгосрочных,  пягилетних и годовых планов и на этой основе достижение непрерывности планирования. В условиях сочетания отраслевого и территориального планирования увеличивается значение согласованных правоприменительных действий по реализации крупных плановых задач, которые основаны на целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программах, а также программах развития отдельных регионов и территориально-производственных комплексов, что обеспечивает синхронность и сопряженность работы участников программ, единое управление реализацией поставленных задач. В последние годы расширено участие союзных республик и Советов народных депутатов в выработке оптимальных решений на стадии составления плана развития хозяйства на соответствующей территории, включая предприятия союзного подчинения. На местные органы возложены составление и утверждение сводных планов выпуска товаров широкого потребления, планов жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства и контроль за их исполнением. Широкие права в планировании в сельском хозяйстве предоставлены районным агропромышленным объединениям для координации производственной деятельности участников агропромышленного комплекса1. [ Агропромышленные объединения областей, краев, авто- ; номных республик разрабатывают комплексные продовольственные и другие целевые программы и организуют их исполнение2.

Особенностью правоприменительных актов в области планирования является то, что они содержат, как правило, комплекс индивидуально-определенных предписаний, часто связаны с другими правоприменительными актами, определяющими выделение я использование финансовых -ресурсов, материально-технических ресурсов и др. Сам процесс разработки актов планирования носит непрерывный характер. Если в других случаях органы управления принимают решения по мере необходимости, при возникновении определенных ситуаций, то составление планов, их уточнение представляют собой взаимосвязанную цепь последовательных действий. Все плановые акты являются основанием   для  принятия   других   правоприменительных решений, обеспечивающих надлежащее выполнение плановых   предписаний.

Порядок планирования определяется рядом постановлений партии и правительства об улучшении планирования1. Единого нормативного акта, который регулировал бы достаточно подробно правовую организацию планирования, пока нет, хотя необходимость разработки и принятия законодательного акта о планировании народного хозяйства обсуждалась. Отсутствие такого единого основополагающего нормативного акта снижает эффективность правоприменительной деятельности в этой области общественных отношений.

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к данной деятельности, являются: научная обоснованность планов, увязка и сбалансированность всех плановых разделов и показателей с материально-техническими, трудовыми и финансовыми ресурсами, стабильность планов, сочетание централизованного планирования с самостоятельностью и инициативой предприятий. Однако, как правильно указывалось в юридической литературе, в законодательстве отсутствует правовой механизм, который юридическими средствами обеспечивал бы исполнение этих требований, их практическую реализацию2. Поэтому они многократно повторяются в различных нормативных актах и часто нарушаются. Одним из главных условий эффективности правоприменительных действий в области планирования является согласованность плановых показателей, применяемых для оценки результатов хозяйственной деятельности предприятий. Так, планирование и учет выполнения планов по количеству производственной продукции стимулирует предприятия в первую очередь на выпуск большого количества продукции, даже в ущерб качеству.

Нуждается также в совершенствовании система директивных и расчетных показателей планирования. Органы управления подчас нарушают хозяйственную самостоя,-тельность предприятий путем установления им заданий по не предусмотренным законодательством показателям. Такие нарушения, имевшие место в сельском хозяйстве, осуждены в решениях майского (1982 г.) Пленума ЦК КП СС. И в промышленности расчетные показатели, которые должны определяться самими предприятиями, часто предопределяются директивами, что лишает предприятия возможности использовать предоставленные им законом права решать самостоятельно многие вопросы своей производственно-хозяйственной деятельности. В осуществление решений XXVI съезда КПСС и последующих пленумов ЦК КПСС о совершенствовании хозяйственного механизма сейчас в промышленности и бытовом обслуживании проводятся широкомасштабные экономические эксперименты, направленные на улучшение планирования деятельности производственных объединений (предприятий), создание экономических условий, которые стимулировали бы качественный высокопроизводительный труд, инициативу и предприимчивость, обеспечивали ускорение научно-технического прогресса, интенсификацию производства. Предприятиям, участвующим в эксперименте, предоставлены расширенные права в разработке планов экономического и социального развития на всех стадиях планирования, начиная с подготовки проекта плана, и повышена их ответственность за выполнение плановых заданий с меньшими затратами трудовых, материальных и финансовых ресурсов1.

Специального внимания заслуживает вопрос о не соответствующих законодательству правоприменительных актах в области планирования и о порядке возмещения ущерба, причиненного исполнением содержащихся в них предписаний. Представляется важным, чтобы арбитраж имел возможность прямо признавать незаконные правоприменительные акты недействительными. Укрепление хозрасчета требует, чтобы предприятиям был возмещен имущественный ущерб, причиненный неправомерными и правоприменительными действиями органов управления в области планирования2.