ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Конститутивные статутные акты общественных организаций

Конститутивные (статутные) акты общественных организаций,— утвержденные уставы — признаны государством в качестве нормативной основы их полномочий. Конституция СССР (ст.ст. 7, 23) предусматривает, что общественные организации в соответствии со своими уставными задачами участвуют в управлении государственными и общественными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов, в обеспечении роста и справедливого распределения общественных фондов потребления. Имущество, необходимое общественным организациям для осуществления уставных задач, является социалистической собственностью (ст. 10 Конституции СССР). Условия для успешного выполнения ими уставных задач гарантируются законом (ст. 51 Конституции СССР)*

Многие юридические нормы, определяющие компетенцию общественных организаций в правоприменении, содержатся в актах, принимаемых государством при активном участии общественных организаций. Особенно это касается актов трудового законодательства, в подготовке и принятии которых участвуют профсоюзы, а также актов колхозного законодательства, в принятии которых участвуют колхозы. Так, третий Всесоюзный съезд колхозников принял Примерный Устав колхоза, а ЦК КПСС и Совет Министров СССР утвердили его. Проекты уставов общественных организаций, регистрируемые (утверждаемые) государством, разрабатываются самими общественными организациями.

Успешное выполнение общественными организациями задач, предусмотренных уставами, обеспечивается их активной и разнообразной деятельностью, в том числе — применением правовых норм, регулирующих соответствующие общественные отношения. Как следствие, органы общественных организаций — участники правотворчества з соответствующих случаях становятся участниками правоприменения. Примером может служить профком предприятия,  учреждения,  организации,  колхоза,  по  согласованию с которым, например, разрабатываются и утверждаются многие локальные акты трудового права и применяются их нормы.

Поскольку круг задач и функций общественной орга-1 низации определяется уставом, ее юридические права и обязанности не могут выходить за пределы уставных целей. В результате законодательство о правах и обязанностях общественных организаций самым тесным образом связано -с актами самих общественных организаций.

Деятельность общественных организаций, с одной стороны, служит средством реализации, в том числе применения, органами этих организаций принятых государством правовых норм, с другой — способствует наиболее полному и верному осуществлению норм права государственными органами1. Многие неправовые нормы общественных организаций в процессе правоприменения используются в качестве его обязательного компонента. Реализация права, его надлежащее применение объективно невозможны без содействия и использования соответствующих неправовых правил. К примеру, соблюдение уставных норм о порядке деятельности профсоюзных комитетов предприятий, учреждений, организаций, колхозов (коллегиальность, наличие кворума и др.) имеет решающее значение при "рассмотрении трудовых споров рабочих и служащих, колхозников.

Взаимодействие правовых и неправовых норм имеет и другой аспект: применению норм общественных организаций содействуют нормы права. Последние подкрепляют* общественные нормы, гарантируют их реализацию.

Сравнительный анализ законодательства о правах и обязанностях общественных организаций и их уставов позволяет отметить, что предписания, определяющие основы социально-правового положения отдельных организаций, нередко содержатся как в законодательстве, так и в уставах, совпадая текстуально или по смыслу. Это — наглядный пример идущего в настоящее время процесса постепенного перерастания правовых и неправовых норм в единые нормы коммунистического общественного самоуправления на основе «встречного» движения государственных норм к общественным, а общественных — к государственным1.

При определенном сближении норм права и норм общественных организаций по предмету регулирования на данном этапе в полной мере сохраняются различия в форме их закрепления (источниках): нормы права занимают место в актах государственных органов и в установленных случаях — в правовых актах самих общественных организаций; неправовые же нормы сосредоточиваются в актах общественных организаций.

Текстуальное совпадение норм, одновременно закрепленных в уставе и законодательстве или вначале закрепленных в законодательстве, а затем воспроизведенных в уставе (ср., например, Устав профсоюзов СССР со ст. ст. 7, 23, 51 Конституции СССР, ст.ст. 95—96 Основ законодательства о труде), само по себе не превращает устав в правовой акт, а свидетельствует о совпадении воли государства и общественной организации по этим вопросам, о том, что правовые нормы и правила общественных организаций подкрепляют друг друга в регулировании отношений с участием данной общественной организации. Обычно эти нормы касаются внешних отношений общественных организаций и прежде всего — их отношений с государственными (хозяйственными) органами. Значительная же часть норм о правах и обязанностях общественных организаций вообще содержится только в законодательстве и в уставах не воспроизводится. Такие нормы также направлены на регулирование главным образом внешних отношений этих организаций и их органов.

Другое дело — Примерный Устав колхоза. Поскольку он представляет собой правовой акт, в него могут вводиться нормы, аналогичные нормам других правовых актов, а также самостоятельные (первоначальные) нормы. Включение в него, например, правоположений, аналогичных нормам трудового права (об ограниченной материальной ответственности колхозников, о выплате за вынужденный прогул, о создании в колхозах комиссий по рассмотрению трудовых споров и др.)» означает, что они становятся нормами самостоятельной отрасли права — колхозного права.

Внутренние отношения организационного характера в общественных организациях (членство, формирование и порядок деятельности и др.) регулируются их уставами. Для большинства общественных организаций правовое регулирование дополняет основное регулирование с помощью уставных, а также моральных, нравственных норм и касается только тех отношений, в которых общественная организация выступает не в основном своем качестве (добровольного объединения граждан, основанного на членстве), а в роли субъекта права, управляющего хозяйством, имуществом, трудом и некоторыми другими сферами, наряду с другими субъектами аналогичных отношений.

Для наилучшего выполнения уставных задач общественные организации владеют, пользуются и распоряжаются определенным имуществом, создают подсобные и иные предприятия. Так, общества глухих имеют учебно-производственные предприятия (объединения), профессионально-технические училища для профессионального обучения глухих и лиц с ослабленным слухом; общества слепых имеют учебно-производственные предприятия, конструкторские бюро, музыкально-эстрадные объединения, школы подготовки и переподготовки кадров, восстановления трудоспособности слепых. Различными предприятиями и организациями управляют профсоюзы (санаториями, домами отдыха, профилакториями, туристско-экскурсионными учреждениями, строительными и другими организациями). Массовые общественные организации и творческие союзы имеют свои издательства и типографии. Имущество общественных организаций является их собственностью и охраняется законом. В подведомственных общественным организациям предприятиях и в аппарате работают по трудовым договорам рабочие и служащие.

В имущественных, хозяйственных, трудовых и некоторых других отношениях, где органы общественных организаций выполняют те же управленческие функции, решают те же задачи, что и государственные органы, они обладают теми же правоприменительными полномочиями. Если общим правилом приобретения юридических прав общественными организациями и их органами является предоставление им соответствующих полномочий в форме наделения (уполномочия), делегирования или санкционирования, то для того, чтобы стать субъектом применения права, общественным организациям подобных актов не требуется^ Уполномочие органов общественных организаций на правоприменительные действия при регулировании хозяйственных, имущественных, трудовых отношений возникает в силу занимаемого ими положения в своей системе. Нормы права регулируют указанные отношения независимо от того, в государственных или общественных организациях они имеют место, и правоприменение обеспечивает их необходимое единство.

Объем правоприменительных полномочий общественных организаций в сфере внутреннего управления различается в зависимости от предназначения общественной организации: там, где преобладает хозяйственная деятельность (например, в колхозах, потребительской кооперации), он несравненно больший, чем в организациях, где хозяйственная деятельность не является основной, а служит средством обеспечения наиболее полного выполнения уставных функций и задач (например, в творческих союзах).

Следует отметить, что для большинства общественных организаций правоприменительная деятельность ограничивается внутренней сферой, хотя некоторые из них наделены правоприменительными полномочиями, имеющими значение и во внешней сфере. В частности, профкомы (цехкомы), комсомольские комитеты (бюро), советы НТО, ВОИР выделяют своих представителей для избрания их на общих собраниях (конференциях) трудовых коллективов в постоянно действующее производственное совещание предприятия, организации1. Удостоверения о приобретении специальностей шофера, тракториста, комбайнера, электрика и других выдают соответствующие курсы и школы ДОСААФ. Можно привести и другие подобные примеры правоприменительных полномочий общественных организаций. В целом круг правоприменительной деятельности общественных организаций обусловливается теми целями, ради достижения которых они создаются.

Участие общественных организаций в правоприменении во внешней сфере обеспечивает все более широкое привлечение их к управлению делами общества и государства, в целях наиболее полного выражения и учета интересов различных социальных групп при   принятии   управленческих решений. Во внешней сфере наибольший объем правоприменительных полномочий сосредоточен в руках профсоюзов— организации, представляющей интересы всех трудящихся. Они в соответствии с законодательством (ст. 96 Основ законодательства о труде) участвуют в разработке и реализации государственных планов экономического и социального развития, решении вопросов распределения и использования материальных и финансовых ресурсов, организуют социалистическое соревнование, массовое техническое творчество, содействуют укреплению производственной и трудовой дисциплины. Применение законодательства о труде, использование общественных фондов потребления в случаях, предусмотренных законодательством, происходит с участием профсоюзов. Профсоюзы осуществляют надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда, контролируют жи-лищно-бытовое обслуживание рабочих и служащих; управляют государственным социальным страхованием, а также находящимися в их ведении санаториями, профилакториями, домами отдыха, культурно-просветительными, туристскими и спортивными учреждениями. Правоприменение здесь гармонично сочетается с неправовыми действиями (например, развертыванием соцсоревнования). Подведение итогов соцсоревнования осуществляется посредством правоприменительных актов, принимаемых органами государства совместно с уполномоченными на то общественными  организациями.

Специфическое положение профсоюзов в социалистическом обществе как представителей интересов всех трудящихся в сфере производства, труда, быта и культуры позволило законодателю наделить их правом участвовать в применении юридических норм не только от своего имени, но и от имени трудовых коллективов. Наибольший объем работы по реализации полномочий трудовых коллективов в период между собраниями приходится на долю первичных профсоюзных организаций и профкомов предприятий, учреждений, организаций. Среди них — и полномочия в области правоприменения.

Закон о трудовых коллективах (ст. 19) предусматривает также права профсоюзной организации (профкома) по осуществлению их полномочий самостоятельно или совместно с администрацией, партийными, комсомольскими и другими общественными организациями, действующими в трудовых коллективах. Непременным условием правомерности этой деятельности служит ее соответствие уставам общественных организаций и советским законам.