КПСС – КП РСФСР: политическая партия или государственная структура

 

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

 

 

КПСС – КП РСФСР: политическая партия или государственная структура

 

Один из основных вопросов, требующих ответа при проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 и 25 августа и 6 ноября 1991 года и конституционности КПСС и КП РСФСР, – были ли организации, именовавшие себя КПСС и КП РСФСР, политическими партиями. От ответа на этот вопрос во многом зависит признание рассматриваемых Указов и самих этих организаций конституционными или неконституционными.

 

При этом необходимо учитывать, с одной стороны, презумпцию конституционности актов Президента РФ, а с другой стороны – презумпцию конституционности КПСС и КП РСФСР. Сообразно этому распределяется "бремя доказывания" а конституционном судопроизводстве и оцениваются доводы сторон и представленные ими доказательства.

 

Важно также иметь в виду, что тот или иной акт или другой объект проверки на конституционность может быть признак неконституционным лишь при явном его противоречии действующей Конституции Российской Федерации. Но "объем противоречия" различен применительно к рассматриваемым Указам Президента РФ и конституционности КПСС и КП РСФСР. В первом случае достаточно выяснить, что рассматриваемые Конституционным Судом нормативные акты изданы ненадлежащей властью или с превышением ее полномочий. Во втором – речь идет о цели насильственного изменения существующего конституционного строя и целостности государства, подрыве его безопасности, разжигании социальной, национальной и религиозной розни, то есть о реальной угрозе основным ценностям конституционного строя, включая демократические начала организации общества, федеративное и правовое государство, территориальную целостность государства и его жизненно важные интересы, а также основные начала социальной и национальной организации общества и отношений между различными церквами и группами верующих.

 

В связи с поставленным вопросом следует отметить, что право не знает эталонного образца политической партии, получившего нормативно-правовое закрепление, который можно было бы использовать при анализе общественной природы КПСС и КП РСФСР. Более того, даже в сфере межгосударственных отношений только вырабатываются некоторые общие подходы, которые могут использоваться в различных государствах с учетом особенностей их социального и политического развития.

 

Так, государства – участники Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ в принятом ими 29 июня 1990 года документе "торжественно заявили", что "к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей", относится "четкое разделение между государством и политическими партиями; в частности, политические партии не будут сливаться с государством". Наряду с этим "к числу элементов справедливости" отнесена "обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом" и установлено, что "деятельность правительства и администрации, а также судебных органов осуществляется в соответствии с системой, установленной законом, Уважение такой системы должно быть обеспечено".

 

 

Как видим, в данном случае прежде всего говорится об обязательствах государств – участников СБСЕ, а не об обязанностях субъектов национального права, включая политические партии. Государство обязано формировать такие условия, которые обеспечивали бы "четкое разделение между государством и политическими партиями". Обязанность государства не сводится к принятию разового акта исполнительной или судебной властей, а заключается в создании законодательной властью такой системы, которая исключает слияние политических партий с государством.

 

Применительно к нашей стране из сказанного следует обязанность Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ установить в принятом ими законе или законах соответствующие гарантии от слияния политических партий с государством и определить: конкретные юридические последствия признания политической партии, общественной организации и массового движения слившимися с государством и в силу этого неконституционными; порядок реализации предусмотренных таким законом мер; круг исполнителей и их полномочия и пр. Что касается исполнительной и судебной властей, то они могут действовать только на основании такого закона и в установленных им пределах.

 

Нет сомнения в том, что компартия изначально занимала особое место в политической системе общества, сложившейся после октября 1917 года. В.И.Ленин подчеркивал, что "вся юридическая и фактическая конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит по одному принципу...". Тем самым была выражена важнейшая качественная характеристика партии "нового типа", пришедшей к власти и в лице партийного руководства от имени пролетарских слоев населения осуществлявшей свою диктатуру как "ничем не ограниченную, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненную, непосредственно на насилие опирающуюся власть" (В.ИЛенин).

 

В последующем предпринимались попытки демократизировать партию. Она эволюционировала под воздействием общественных процессов, нередко сама инициировала эти процессы. Однако подобные изменения не затрагивали фундаментальных основ организационной и политической деятельности партии. Коммунистическая партия оставалась партией "авангардной", выступала элементом социальной структуры общества не только в политической надстройке, но и в самом базисе, была своеобразным экономическим образованием, поскольку в лице своих органов непосредственно осуществляла руководство экономикой страны на всех этапах ее послеоктябрьского развития. И в этом смысле платный аппарат партии, отделенный от большинства коммунистов, был элементом государственного механизма.

 

Иначе говоря, компартия с момента завоевания ею власти обладала двойственной природой. С одной стороны, она в лице своих руководящих органов представляла параллельную с государственными органами структуру власти, которая обслуживалась органами государственной власти и управления, а также органами правосудия и прокурорского надзора и в свою очередь обслуживала их. С другой стороны, она воплощала общественные начала.

 

Взаимная интеграция государства и партии осуществлялась на уровне партийного и государственного руководства, реальная власть принадлежала не всей партии, а узкому кругу лиц, входивших в состав ее руководства и обслуживавшихся разветвленным аппаратом партии. Вскоре после октября 1917 года В.ИЛенин писал: "Партией руководит... ЦК из 19 человек... Выходит, следовательно, настоящая "олигархия..." Ни один важный политический вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний ЦК партии! Таков общий механизм пролетарской государственной власти, рассматриваемый "сверху" с точки зрения практики осуществления диктатуры..." В Конституции РСФСР 1918 года компартия не упоминалась, но она была элементом фактической конституции, фактически присутствовала во всех государственных и общественных институтах и играла в них ведущую роль.

 

Формы государственно-правового регулирования роли и места коммунистической партии не оставались, однако, неизменными на последующих этапах ее развития. К 1936 году она в полной мере оформилась в качестве организующего звена общественного и государственного строя СССР, основанного на режиме личной власти, неподконтрольной народу и избранным им конституционным органам. Произошла фактическая узурпация реальной власти узким слоем высшей партийно-государственной номенклатуры, всесильный аппарат партии и государства подчинил себе выборные органы народного представительства и саму партию.

 

Адекватным отражением социально-политической действительности были статья 126 Конституции СССР 1936 года и соответствующая ей статья Конституции РСФСР 1937 года, которые квалифицировали коммунистическую партию как "передовой отряд трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества" и "руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных".

 

В Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года место коммунистической партии в политической системе общества и ее роль в социально-экономической, политической и духовной сферах общественной жизни трактовались иначе. В статье 6 Конституции СССР прежде всего было закреплено реальное положение КПСС в политической системе: "Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". В части второй данной статьи закреплялись основные направления партийного руководства, охватывавшего все сферы жизни общества: "Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма".

 

Наконец, в части третьей статьи 6 Основного Закона провозглашалось, что "все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР". Раскрывая содержание этого положения, авторы Политико-правового комментария Конституции СССР, подготовленного спустя несколько лет после принятия Конституции, писали: "Положения части третьей статьи 6 означают, что партийные организации, во-первых, не подменяют государственные органы, во-вторых, не нарушают Конституцию и принимаемые на ее основе законодательные акты. Центральные партийные органы могут, конечно, признать необходимым внести изменения и дополнения в законодательство и дать соответствующие установки на этот счет, адресованные депутатам Верховных Советов – коммунистам, коммунистам – работникам высших государственных органов, но, пока закон не изменен и не отменен, ему должны следовать все партийные организации. Принцип социалистической законности, следовательно, в полной мере распространяется и на Коммунистическую партию".

 

Однако эти политике-правовые декларации не меняли существа дела, заключавшегося в глубокой интегрированности руководящих органов КПСС, особенно высшего эшелона, а также части платного партийного аппарата в систему организации государственной власти и управления. Более того, эти органы и их аппарат фактически составляли часть данной системы и занимали в ней доминирующее положение. Основания для такого вывода дают изученные Конституционным Судом документы и материалы, заключения экспертов и свидетельские показания.

 

Ситуация радикально не изменилась и после 14 марта 1990 года, когда из Конституции СССР, а несколько позднее из Конституции РСФСР были изъяты положения о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества, ядре его политической системы, государственных и общественных организаций. Коммунистическая партия, продолжавшая сохранять сложившиеся в прошлом организационные основы с характерными для нее секретностью работы и полновластием аппарата (бюро и его штатный состав), игнорированием действительного самоуправления, сохраняла способность генерировать авторитаризм.

 

Это требует от Суда отказа от отождествления партии в целом и ее органов и их аппаратов, поскольку оно способно существенно исказить действительную роль, которую партия играла в прежней политической системе. Многомиллионная масса рядовых коммунистов, равно как и большинство выборных членов руководящих органов, делегаты партийных съездов, члены ЦК, обкомов, райкомов были лишены возможности оказывать сколько-нибудь реальное воздействие на деятельность партии и ее аппарата.

 

Вместе с тем Суд не может игнорировать характер ранее существовавших государственных институтов. Конституционное государство не тождественно государству, имеющему Конституцию. Для конституционного государства характерны две главные особенности, которые имеют существенное значение, а именно: народовластие, участие народа непосредственно (путем референдума и в других формах) или опосредованно (через избранных им представителей) в законодательстве и контроле за его исполнением; ограничение государственной власти, мера которого устанавливается закрепленными в Конституции правами и свободами человека и гражданина.

 

Еще недавно в юриспруденции были широко распространены представления о том, что Конституция сама по себе является достаточной гарантией демократического развития общества и свободы и прав человека. Между тем действительная гарантия Конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй.

 

Здесь имеется в виду организация государственных и общественных институтов, собственности, социальных отношений, которые объективно служили бы утверждению и развитию демократии. Именно теперь в условиях конституционной реформы складывается понимание основных начал конституционного строя, включая народовластие как основу государства, федерализм, государственный суверенитет, права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, верховенство права, политический плюрализм, разделение властей, многообразие форм экономической деятельности, полнокровное участие России в мировом сообществе.

Однако из этого не следует "неконституционность" ранее действовавших в СССР и РСФСР Конституций и закрепленных ими государственных институтов. Представления сегодняшнего дня не могут распространяться на события более или менее отдаленного прошлого и оцениваться по существующим в настоящее время стандартам. Конституционный Суд, кроме того,связан некоторыми формально-юридическими ограничениями, которые не могут игнорироваться им при разрешении данного конституционного спора.

 

В частности, даже при самом критическом отношении к закрепленному в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года положению о КПСС как руководящей и направляющей силе советского общества, ядре государственных и общественных организаций, трудно ставить вопрос о неконституционности КПСС ранее того периода, когда из текста Конституции СССР и Конституции Российской Федерации были изъяты соответствующие положения. Напротив, именно Конституция предусматривала присутствие КПСС во всех государственных и общественных структурах в качестве некоей постоянно действующей в политической системе доминанты, с которой должна была сопрягаться деятельность всех государственных и общественных институтов. Поэтому можно говорить лишь о том, в какой мере организационные и функциональные аспекты партии укладывались в существовавшие конституционные параметры.

 

Иначе говоря, независимо от возможных социальных и политических оценок на момент издания рассматриваемых Конституционным Судом Указов Президента РФ КПСС и КП РСФСР выступали в качестве политических партий. Они соответствовали тем формально-юридическим критериям, которые были установлены Законом СССР "Об общественных объединениях". Из этого исходил Президент РФ, издавая, в частности, Указ от 23 августа 1991 года. Причем Устав КПСС был зарегистрирован в установленном порядке, хотя при этом, как доказано в судебном заседании, были соблюдены не все требуемые Законом об общественных объединениях условия, а КП РСФСР готовилась к регистрации своего учредительного акта.

 

Разумеется, КПСС и КП РСФСР в указанный период существенно отличались от принятых на Западе представлений о политических партиях. КПСС была партией "авангардного" типа, с развитой структурой, с четко выраженной иерархией различных руководящих звеньев. Она во многом подчинила себе и даже поглотила государственные институты.

 

Тем не менее к оценке КПСС и КП РСФСР Суд не должен подходить с критериями, выработанными на Западе; эти партии должны рассматриваться в контексте исторического развития нашей страны, ее политических и юридических институтов и учреждений. Это необходимо для определения четкой грани между конституционно-правовой и социально-политической ответственностью партии, которые имеют различные основания, последствия и не могут отождествляться.

 

В настоящее время вопрос не сводится к устранению компартии от власти при сохранении сложившихся ранее форм государственности. Суть проблемы в глубокой трансформации всего государственного механизма, его качественном преобразовании. Именно теперь в Конституции РФ получил закрепление принцип разделения властей. В условиях нашей страны в данном конкретном случае он может истолковываться не только как вычленение и взаимный контроль законодательной, исполнительной и судебной властей или разграничение федеральных властей и властей субъектов федерации, но и как разграничение власти государственной и власти различных общественных организаций. Этот, а также другие принципы и нормы, закрепленные в Конституции, должны придать российской государственности качества конституционности.

 

Очевидно, что не легитимность, а конституционность должна стать качественной характеристикой государства, организованного и функционирующего в соответствии с определенными стандартами, в числе которых прежде всего – народовластие и права и свободы человека и гражданина.

 

Весьма серьезные сомнения возникают относительно возможности рассмотрения Судом вопроса о конституционности общесоюзного общественного объединения в целом. Речь может идти о конституционности или неконституционности только той части КПСС, которая действовала на территории РФ. При этом Суду необходимо учитывать следующие обстоятельства.

 

Во-первых, часть 1 статьи 6 Закона СССР "Об общественных объединениях" устанавливает, что "к общесоюзным общественным объединениям относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами распространяется на территории всех или большинства союзных республик и имеющие свои организации в этих республиках. Между тем, как установлено Судом, к августу – сентябрю 1991 года КПСС фактически утратила статус общесоюзной политической партии, поскольку из нее вышло большинство компартий союзных республик.

 

Во-вторых, с учетом того, что СССР прекратил существование, восстановление руководящих органов КПСС, распространявших свою деятельность на территорию Союза ССР в целом, будет по существу означать легитимацию Судом вмешательства действующих на территории РФ органов во внутренние дела других суверенных государств. Возможность такой легитимации противоречит требованиям статьи 28 Конституции РФ, запрещающей вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию других государств, а также обязательствам РФ по Уставу ООН, Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и другим международно-правовым актам. Тем более, что государства, входящие в СНГ, стали самостоятельными участниками СБСЕ, а многие из них вошли в ООН на правах членов.

 

Таким образом, имеет место коренное изменение ранее существовавших обстоятельств, которые не могут игнорироваться Судом. В условиях, когда бывшие союзные республики стали суверенными государствами, обладающими всеми атрибутами самостоятельных участников международного общения, существование единой для этих государств политической партии перестало отвечать требованиям Конституции РФ. Не соответствует оно и положениям Устава КПСС, согласно части 1 статьи 1 которого "членом КПСС может быть гражданин СССР...."

Наконец, существование общественного объединения или его органов, обладающих по существу надгосударственным (а не межгосударственным) характером, противоречит суверенитету и самой Российской Федерации, закрепленному в статье 1 Конституции РФ. Именно со статьей 1 Конституции РФ должна сопрягаться в данном случае статья 6 Конституции РФ, предусматривающая участие политических партий и иных общественных объединений в выработке политики государства, в управлении государственными и общественными делами, а также статья 47 Конституции РФ, согласно которой право участвовать в управлении делами общества и государства в Российской Федерации предоставлено только гражданам Российской Федерации, но не иностранным гражданам и лицам без гражданства.

 

Из сказанного следует вывод, что деятельность руководящих органов КПСС на день вынесения Постановления Конституционного Суда (30 ноября 1992 года) не может быть признана конституционной. Такой вывод может быть распространен только на высшие и центральные органы общественного объединения, если сфера их деятельности охватывает территорию и население суверенных государств, не обладающих государственным единством. Но это не означает, что исполнительная власть вправе по собственному усмотрению предпринимать в отношении такого общественного объединения ограничительные меры, они возможны в нашей стране по решению суда.

 

В связи с этим полагаю также необходимым привлечь внимание к опасности часто использовавшейся участниками процесса посылки: КПСС ко времени слушаний в Конституционном Суде уже не существовала, следовательно, обсуждение вопроса о конституционности организации, прекратившей свое существование, беспредметно.

 

При соответствующем истолковании, вполне возможном, когда отсутствуют прочные демократические традиции и должные гарантии гражданского общества, эта посылка может стать оправданием произвола государства. Чрезвычайно важно иметь в виду то, как общественное объединение прекратило свое существование, поскольку издревле в праве действует принцип potentia debet sequi justitiam, non antecedere – сила должна следовать за справедливостью, а не предшествовать ей. Коль скоро речь идет о способе прекращения общественного объединения, справедливость заключается либо в решении самого общественного объединения, либо в постановлении суда, основанном на законе. Суд не может подтверждать своим решением неправомерные акты, исходящие от кого бы то ни было, поскольку эти акты воплощают не справедливость закона, а силу, поставившую себя над законом. Не суд в данном случае следует за актами исполнительной власти, но исполнительная власть следует за решениями суда.

 

Наконец, сказанным не ставятся под сомнение возможности законодательного урегулирования сложившейся ситуации, включая вопросы правопреемства, имущества и пр. Весьма актуально нормативное урегулирование статуса общественных объединений в законе Российской Федерации.

 

Вывод о том, что деятельность руководящих органов КПСС на день вынесения Постановления Конституционного Суда (30 ноября 1992 года) не может быть признана конституционной, не влечет за собой автоматического признания неконституционности КП РСФСР в целом или ее руководящих органов.

 

С одной стороны, в статье 22 Устава КПСС, утвержденного XXVIII съездом КПСС, сказано, что "коммунистические партии союзных республик самостоятельны. Они разрабатывают на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС собственные программные и нормативные документы, решают политические, организационные, кадровые, издательские, финансово-хозяйственные и другие вопросы, проводят линию партии в сфере государственного строительства, социально-экономического и культурного развития республик. Компартии союзных республик осуществляют связи с другими, в том числе зарубежными, партиями и общественными движениями". Самостоятельность КП РСФСР требует рассмотрения ее конституционности применительно именно к ней.

 

С другой стороны, проверяя конституционность КП РСФСР и Указов Президента РФ о ее приостановлении, прекращении деятельности и роспуске организационных структур, необходимо учитывать, что с юридической точки зрения наличие руководящих органов – такой же неотъемлемый признак организации, как и наличие учредительного акта. Отсутствие любого из этих признаков лишает организацию качества общественного объединения, а признание неконституционными руководящих органов или учредительного акта объединения означает признание неконституционным всего объединения.

 

Наконец, даже признание органов политической партии, общественной организации, массового движения "параллельными структурами власти" и наличие достаточных доказательств того, что они по существу присвоили полномочия конституционных органов государственной власти, не дает исполнительной власти права распускать их. Эта общая посылка, вытекающая из действующей Конституции РФ, получила конкретное выражение в Законе РФ "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации", согласно которому такое право предоставлено Верховному Совету РФ, Верховным Советам республик в составе РФ, краевым, областным Советам народных депутатов, Советам народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

 

Не может быть принят Конституционным Судом и часто повторявшийся в ходе слушаний аргумент в пользу неконституционности КП РСФСР и конституционности рассматриваемых Указов Президента РФ, основанный на том, что КП РСФСР не была зарегистрирована, а регистрация КПСС била осуществлена с нарушениями Закона СССР "Об общественных объединениях". В связи с этим обратим внимание на два обстоятельства.

 

Во-первых, Закон СССР "Об общественных объединениях" от 9 октября 1990 года предусматривает не регистрацию общественных объединений, включая политические партии, а регистрацию их уставов. Это уточнение имеет глубокий юридический смысл и означает, что создание общественного объединения осуществляется по инициативе граждан, а не с согласия государства или его органов и должностных лиц; зависит не от волеизъявления государства, а от волеизъявления граждан. Действующее в России законодательство, в том числе статья 49 Конституции РФ в редакции от 1 ноября 1991 года и статья 50 Конституции в редакции от 21 апреля 1991 года, предусматривает явочный, а не разрешительный порядок образования общественных объединений. В этом и заключается одна из юридических гарантий от поглощения государством гражданского общества – гарантия их равновесия в интересах обеспечения свободы и прав человека и гражданина.

 

Что касается регистрации учредительных актов общественных объединений, то ее смысл заключается в контроле государства за их соответствием требованиям статей 6 и 7 Конституции и статьи 10 Закона об общественных объединениях. Государство в лице Министерства юстиции, зарегистрировав устав общественного объединения, берет на себя обязательство гарантировать ему необходимые и установленные законом условия для осуществления его деятельности, включая признание его юридическим лицом и пр. Любые ограничения этого права граждан на объединение возможны только решением суда на основании закона (статья 50 Конституции РФ).

 

Следовательно, толкование вопроса о регистрации устава общественного объединения как регистрации самого объединения и сопрягаемый с таким толкованием вывод о праве органа исполнительной власти ограничивать право граждан на объединение в общественные организации не соответствует Конституции Российской Федерации и ее международным обязательствам.

 

В частности, статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года1 предусматривает, что "каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими...". Согласно части второй этой же статьи "пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". Стало быть, ограничение данного права может быть осуществлено только законом; это ограничение должно сопрягаться с принципами демократической организации общества; оно может осуществляться во имя жизненных интересов личности, общества и государства.

 

Во-вторых, Конституционный Суд не должен входить в обсуждение вопроса о том, в какой мере при регистрации Устава КПСС Министерством юстиции СССР были соблюдены установленные Законом об общественных объединениях требования, условия и процедуры. Сам факт регистрации учредительного акта общественного объединения является свидетельством признания государством этого объединения конституционным и вытекающей из такого признания обязанности государственных органов и их должностных лиц строить свои отношения с этим общественным объединением на основе Конституции и законов РФ. Это не означает, что незарегистрированные общественные объединения ставятся "вне закона", регистрация придает объединению качество субъекта права, способного самостоятельно осуществлять предусмотренные законом права, включая право на выдвижение кандидатов в депутаты, имущественные права и пр.

 

 

К содержанию книги: Эбзеев: "Конституция. Правовое государство. Конституционный суд"

 

Смотрите также:

 

политическая партия  Всеобщая история государства и права  История государства и права зарубежных стран