ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Закон о чрезвычайном положении. Избранная Президентом РФ форма чрезвычайных мер

Указы Президента от 23 и 25 августа 1991 года были приняты в условиях, которые воспринимались в качестве чрезвычайных. Однако оценка ситуации в обществе и государстве как чрезвычайной, даже если она соответствовала представлениям более или менее значительной части населения или его большинства, не дает права органу государства или его агенту действовать в режиме, предусмотренном Законом о чрезвычайном положении. Не дает оснований для противоположного вывода и Постановление Верховного Совета РФ от 22 августа 1991 года "О политической ситуации в республике, сложившейся в результате антиконституционного государственного переворота в СССР".

Иначе говоря, избранная Президентом РФ форма чрезвычайных мер (а приостановление деятельности политической партии относится к их числу) без введения чрезвычайного положения, как бы это ни оценивалось политически и в какой бы мере ни способствовало нормализации обстановки и восстановлению конституционного правопорядка, с точки зрения законодательства России не может считаться оправданной. При этом Суд не может согласиться с утверждением представителя стороны, что приостановление деятельности общественного объединения возможно не только в условиях чрезвычайного положения, но и "в других случаях, скажем, в случае президентского правления и т.д." Принятие такого "аргумента" будет означать освящение авторитетом судебной власти произвола государства и его агентов по отношению к гражданскому обществу. Процитированный тезис означает по существу reductio ad absurdum – абсурдный вывод, который никак не согласуется с Конституцией и действующим законодательством РФ.

Аналогичное решение содержится в международных актах, которые возлагают на Российскую Федерацию соответствующие обязательства. Так, согласно статье 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, "во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется", государства-участники пакта могут "принимать меры и отступления от своих обязательств по настоящему Пакту". Причем Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ особо оговорил, что "любое отступление от обязательств, относящихся к правам человека и основным свободам, в условиях чрезвычайного положения должно оставаться строго в пределах, предусмотренных международным правом..."

Это означает, что меры, представляющие собой отступления от международных обязательств в области прав человека и основных свобод, должны приниматься в строгом соответствии с процедурными требованиями, изложенными в международно-правовых актах, участником которых является государство. В частности, пунктом 25.2 указанного Документа, принятого 29 июня 1990 года, установлено: "Введение чрезвычайного положения должно быть объявлено официально, публично и в соответствии с положениями, закрепленными законом".

Даже несовершенство национального законодательства о чрезвычайном положении не дает исполнительной власти права действовать вопреки этому законодательству. Это означает, что рамки дискреционной власти государственного органа устанавливаются не по усмотрению самого органа, а в соответствии с законом. Обязанность Президента заботиться о безопасности государства, общества, личности может и должна осуществляться не вопреки предписаниям Конституции и законов, а в полном соответствии с ними и в установленных ими формах, что само по себе является важнейшей предпосылкой такой безопасности.

Вопреки мнению некоторых участников процесса законодательству России известен институт приостановления деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений. В частности, в пункте "в" статьи 23 Закона РФ "О чрезвычайном положении" предусматривается, что в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в пункте "а" статьи 4 этого закона (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов) дополнительно может вводиться такая мера, как приостановление после соответствующего предупреждения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки.

Таким образом, Закон о чрезвычайном положении устанавливает, что:

а)  приостановление деятельности политической партии возможно только в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства;

б) приостановление возможно только после "соответствующего предупреждения", причем, как представляется, здесь имеется в виду предварительное предупреждение, и, следовательно, эта мера может использоваться только в том случае, если предупреждение не возымело действия;

в) наконец, приостановление возможно только в том случае, если деятельность политической партии или иного общественного объединения препятствует нормализации обстановки, то есть представляет реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства. Нельзя игнорировать и того, что эту меру Закон о чрезвычайном положении квалифицирует как дополнительную к иным мерам, которые квалифицируются как основные.

Пункт "е" статьи 10 Закона о чрезвычайном положении устанавливает, что меры, предпринимаемые в порядке осуществления чрезвычайного положения, не могут носить бессрочного характера. В частности, закон требует, чтобы Указ о введении чрезвычайного положения устанавливал "точный срок, на который вводится чрезвычайное положение". Одновременно в статье 13 этого закона указаны предельные сроки чрезвычайного положения – 30 дней, если оно вводится на всей территории РФ, и 60 дней, если оно вводится на части территории РФ. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращается или продлевается на такой же срок постановлением Верховного Совета РФ.

Закон устанавливает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны быть совместимы с обязательствами, вытекающими из действующих договоров СССР и РФ в области прав человека, и не должны влечь за собой какой-либо дискриминации, в том числе в зависимости от политических убеждений отдельных лиц или групп населения (часть 2 статьи 26).

В связи с этим уместно еще раз подчеркнуть, что действующее законодательство РФ или общие принципы права не предусматривают и не допускают права государственных органов и их должностных лиц в "чрезвычайных условиях" отступать от законов и действовать по собственному усмотрению (такое право было провозглашено в ноябре 1918 года VI Всероссийским съездом Советов, но впоследствии подобная практика была отвергнута). Предусмотренные Законом о чрезвычайном положении меры могут осуществляться только после официального и публичного объявления о введении чрезвычайного положения в соответствии с законом, как того требуют международные обязательства Российской Федерации.

По поводу последнего замечания, однако, следует оговориться, что международные стандарты в области прав человека не предусматривают общеобязательных правил приостановления или прекращения деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений. В частности, статья 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года1 устанавливает: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций". В цитировавшейся статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах предусмотрено: "Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе для охраны государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции" (часть 2).

Эти положения нельзя толковать как установление судебного или иного порядка приостановления или прекращения деятельности общественного объединения, но этот порядок, как и форма ограничения, круг лиц, наделенных соответствующими полномочиями и пр., должен быть установлен законом. Во всяком случае названные положения нельзя толковать как дающие исполнительной власти полномочие по собственному усмотрению приостанавливать или прекращать деятельность политических партий.