БАНКОВСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Функциональная независимость центрального банка России

По понятным причинам степень независимости довольно трудно поддается измерению количественными показателями. Тем не менее исследователями предпринимаются попытки математически вывести обобщенный индекс независимости, исходя из анализа законодательных положений, регламентирующих отдельные аспекты деятельности центрального банка.

Так, в глобальном исследовании Объединенного банка Швейцарии 11 июля 1997 г. (с. 3—4) опубликована приведенная ниже таблица (3), показывающая соотношение индекса независимости центрального банка и уровня инфляции в различных странах. В этой таблице индекс независимости — средневзвешенные данные за 1950—1989 гг. законодательных положений, предусматривающих:

—        назначение и увольнение управляющего;

—        процедуры формирования денежно-кредитной политики;

—        цели политики центрального банка;

—        ограничение на предоставление кредитов центральным банком.

При этом минимальное количество очков (наименее независимые) равняется нулю, а максимальное (наиболее независимые) — 1,00.

Анализ  3 позволяет сделать вывод о наличии почти прямой корреляции между индексом независимости центрального банка страны и уровнем инфляции в этой стране, что свидетельствует о высокой практической значимости проблемы независимости центрального банка.

Рассмотрим подробнее элементы, составляющие понятие «независимость центрального банка».

Институциональная независимость определяется положением центрального банка в системе органов государственной власти страны, его включенностью в систему разделения властей государства.

Анализ Конституции РФ показывает, что Банк России — самостоятельное звено единой системы государственной власти Российской Федерации.

Это обосновывается следующим образом: формула «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти», закрепленная в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, означает, что Банк России является одним из органов государственной власти.

Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Этот перечень органов, осуществляющих в РФ государственную власть, является исчерпывающим .

Конституция страны — это тот документ, в котором каждое слово, термин, понятие стоит на своем месте и не может быть «лишних» слов, употребленных «для красоты». В связи с изложенным мы полагаем, что вопрос о том, относится ли Банк России к органам государственной власти, уже решен в Конституции РФ: в тексте Конституции РФ Банк России однозначно отнесен к числу таких органов. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Банк России — это орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле слова.

В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Следовательно, в Российской Федерации конституционно закреплена единая система государственной власти.

В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Следовательно, единая система государственной власти (ч. 3 ст. 5) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, ноне исчерпывается указанными органами.

В п. «ж» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

В связи с тем, что денежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 75 осуществляется исключительно Центробанком, можно сделать вывод, что Банк России — это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций.

Сопоставление всех вышеприведенных положений Конституции приводит нас к выводу, что в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти.

Таким образом, Банк России является органом государственной власти федерального уровня. В силу этого ему делегированы определенные государственно-властные полномочия, к числу которых относятся: издание нормативных актов (ст. 6 Закона о Банке России), валютное регулирование (п. 10 ст. 4), валютный контроль (п. 11 ст. 4), представление интересов РФ во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств (ст. 50), банковское регулирование и банковский надзор (гл. 10) и др.

Возможно возражение: в компетенцию государственных органов в классическом понимании этого термина не может входить осуществление коммерческой деятельности, которой активно и довольно успешно занимается Банк России.

Да, это так, но Конституцией РФ (ч. 2 ст. 75) и Законом о Банке России» (ст. 3) определены основные функции и цели деятельности Банка России, которыми являются:

— защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;

—        развитие и укрепление банковской системы РФ;

—        обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Причем особо подчеркнуто, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Это означает, что по причине специфичности основных функций Банка России, которые невозможно выполнять, не осуществляя коммерческую деятельность, он должен их осуществлять не с целью получения прибыли, а с другими, определенными законодательством целями.

Таким образом, Банк России действует в интересах государства и общества в целом, не имея частноправовых целей. Причем в данном случае интересы государства и общества необходимо понимать так, как это предусмотрено в преамбуле Конституции РФ, т.е. как стремление обеспечить благополучие и процветание России и ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.

На основании изложенного можно утверждать, что Центральный банк является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои исключительные функции независимо от них.

Следовательно, Банк России является самостоятельным (независимым) звеном единой системы государственной власти Российской Федерации.

Функциональная независимость обозначает ту степень свободы принятия решения, при которой Центробанк может направлять свою денежно-кредитную политику на цели, определенные законом или им самостоятельно.

Функциональная независимость тесно связана с институциональной независимостью, но отличается от нее тем, что в данном случае рассматриваются взаимоотношения центрального банка не с другими ветвями власти вообще, а только с правительством (исполнительной властью). Этот вопрос нуждается в специальном рассмотрении (а значит и в выделении на понятийном уровне) потому, что история развития национальных банков не знает прецедентов, когда национальный банк был бы подведомствен (непосредственно подчинен) парламенту либо судебной власти.

Дискуссии о функциональной независимости центрального банка часто ведутся не по существу, создавая превратное впечатление, что центральные банки стремятся полностью изолироваться от политиков (правительства), а цели денежно-кредитной политики могут и должны достигаться в полной изоляции от бюджетно- налоговой политики и иных направлений макроэкономической политики. Как отмечает управляющий Центробанком ЮАР К. Стэлс, «являясь составной частью общей макроэкономической стратегии государства, денежно-кредитная политика должна обеспечивать поддержку в достижении целей правительства в макроэкономике. Поэтому в вопросе о независимости центрального банка речь идет не об условиях достижения конечной цели, а о выборе предпочтительного пути к ней. ...правительство ЮАР разумно внесло в конституцию страны положение, разрешающее Резервному банку страны в независимом порядке добиваться финансовой стабильности, не опасаясь вмешательства заинтересованных лиц, будь то со стороны правительства или частного сектора. В конечном счете, мерилом успеха становится не степень независимости Центробанка, а достигнутые им результаты» .

Функциональная независимость центрального банка в плане его взаимоотношений с правительством это такая сфера, которая обычно не детализируется на законодательном уровне. Закон ограничивается лишь несколькими словами. Приведем примеры.

Закон о Банке Франции, ст. 1: «Банк Франции формулирует и осуществляет денежную политику... Банк Франции... не стремится к получению инструкций от правительства или любого другого лица при исполнении Банком своих обязанностей».

Закон Швейцарии о Национальном банке, ст.2 (П)(с поправкой 1978 г.): «Перед принятием решений большой важности в области экономической и денежной политики, Федеральный совет (Правительство) и Национальный банк информируют друг друга и координируют предпринимаемые меры».

Закон о Немецком Федеральном банке, ст. 13 (III): «Федеральное правительство приглашает президента Немецкого Федерального банка принимать участие в обсуждении важнейших вопросов денежной политики».

Закон Болгарии о Национальном банке, ст. 3: «При определении общих направлений денежно-кредитной политики Национальный банк Болгарии и Совет Министров информируют друг друга о своих намерениях и действиях».

Закон Украины о Национальном банке, ст. 4: «Национальный банк проводит экономическую политику в рамках, определенных в Основных направлениях денежно-кредитной политики, которые утверждаются Верховным Советом, исходя из полномочий Национального -банка в отношении денежной системы и банковского дела на Украине».

Закон Словакии о Национальном банке, разд. 12: «1. Национальный банк Словакии, действуя в рамках, определенных настоящим Законом, оказывает поддержку экономической политике правительства... 2. Национальный банк Словакии выполняет свои задачи в соответствии с разделом 2... независимо от инструкций, направляемых ему правительством».

Приведенные примеры иллюстрируют тезис о том, что денежно-кредитная политика, осуществляемая центральным банком, является одним из основных элементов экономической политики государства, в связи с чем необходимо, чтобы осуществлялась тесная координация между Центробанком и правительством. Координация может быть хорошей, т.е. осуществляемой на основе коллегиальности и партнерства, и плохой.

Последняя возможна:

во-первых, когда правительство заставляет центральный банк смягчить денежно-кредитную политику, поскольку в стране существует большой дефицит государственного бюджета и правительство не хочет, чтобы такой дефицит сказывался на процентных ставках;

во-вторых, когда Центробанк проводит свою денежно-кредитную политику вообще в отрыве от бюджетно-финансовой политики правительства.

Как же в этом отношении дело обстоит в Российской Федерации?

Согласно п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о Банке России Центробанк во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Согласно ст. 44 указанного Закона Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту РФ и Правительству РФ.

О том, как происходит процесс согласования денежно-кредитной политики на практике, можно судить по тому, что Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г. исходят преимущественно от Центробанка, о чем свидетельствует сопроводительное письмо от 1 декабря 1998 г., направленное Председателем Центробанка Председателю Государственной Думы, где было указано следующее:

«Предварительный проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г. был рассмотрен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ 21 ноября 1998 г. В соответствии с п. 1 разд. II Протокола заседания Правительства РФ № 7 от 21 ноября 1998 г. Банк России при доработке проекта документа согласовал основные макроэкономические параметры с вариантом прогноза, рассматриваемым Правительством РФ в качестве целевого при определении перспектив социально-экономического развития страны и формировании федерального бюджета на следующий год. Согласно этому варианту прогноза макроэкономическими целями на 1999 г. являются удержание инфляции в пределах до 30% и ограничение спада в экономике в пределах 3%.

Поскольку к настоящему моменту федеральный бюджет на 1999 г. не принят, Банк России допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год с учетом утвержденных параметров бюджета».

Из этого документа можно определить следующую последовательность действий государственных органов по согласованию Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г.:

1. Проект Основных направлений был разработан Банком России и направлен им в Правительство РФ для согласования;

2.21 ноября 1998 г. проект Основных направлений был рассмотрен и одобрен в целом на заседании Президиума Правительства РФ, который одновременно предложил Банку России доработать проект с целью согласования макроэкономических параметров с вариантом правительственного прогноза;

3. Банк России доработал проект документа и согласовал мак- ' роэкономические параметры с вариантом правительственного

прогноза, согласно которому макроэкономическими целями на 1999 г. являются удержание инфляции в пределах до 30% и ограничение спада в экономике в пределах 3%;

4. 1 декабря 1998 г. Банк России представляет в Государственную Думу Основные направления и одновременно информирует Думу о том, что он допускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюджета.

• Далее Государственная Дума в соответствии со ст. 44 Закона о Банке России рассматривает Основные направления и принимает решение.

При этом совершенно не ясно, каков юридический смысл решения Госдумы (одобрение, утверждение, отклонение, принятие к сведению или что-либо иное), какова его правовая форма (постановление или закон) и, соответственно, обязательность данного решения для Банка России.

Если судить по положению письма Председателя Банка России отом, что Банкдопускает возможность внесения изменений в текст Основных направлений с учетом утвержденных параметров бюджета, то можно предположить, что роль Госдумы сводится к окончательному принятию бюджета в форме закона (с учетом возможных поправок Думы), после чего может последовать внесение изменений в текст Основных направлений на основании Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Изложенное приводит к выводу о недостаточности реального участия Правительства РФ в разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, которое, как показал анализ, в настоящее время сводится к согласованию с Банком России только двух показателей: уровня годовой инфляции и уровня спада в экономике.

По нашему мнению, такое положение сложилось в результате того, что в действующем законодательстве неверно сформулированы основные цели денежно-кредитной политики, когда между проводимой Банком России денежно-кредитной политикой и бюджетно-налоговой политикой Правительства РФ воздвигается непреодолимая стена.

В Конституции РФ закреплено положение, согласно которому защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка РФ (ч. 2 ст. 75). В ст. 3 Закона о Банке России защита и обеспечение устойчивости рубля названы уже одной из основных целей деятельности Банка России, а в п. 1 ст. 4 указанного Закона закреплено положение о том, что единая государственная денежно-кредитная политика должна быть направлена на защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Таким образом, законодатель допустил неоправданное смешение понятий, выразившееся в том, что основная функция оказалась приравненной к одной из основных целей деятельности.'Между тем это неравнозначные понятия. Конкретные функции вверяются в компетенцию государственного органа для достижения определенных целей. Следовательно, функция является средством для достижения какой-либо цели, но никоим образом не должна быть самоцелью.

Однако на смешении понятий дело не закончилось. Законодатель определил, что государственная денежно-кредитная политика должна быть направлена на достижение только одной цели (без указания каких-либо других целей).

Круг замкнулся. Банк России имеет формальные основания для проведения денежно-кредитной политики, не нацеленной на развитие и укрепление банковской системы России, а также на обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов, не говоря уже о достижении других целей, на которые направлена бюджетно-налоговая политика Правительства РФ.

В связи с изложенным возникает вопрос: на достижение каких целей должна быть направлена денежно-кредитная политика национального центрального банка?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к зарубежному опьггу. При этом наиболее целесообразным представляется исследование положения в одном из самых «независимых» центральных банков Европы — Немецком Федеральном банке, а также в традиционно наиболее «зависимом» — Банке Англии.

Немецкий Федеральный банк в соответствии с § 3 Закона о нем регулирует с помощью валютно-денежных полномочий, данных эму этим законом, денежный оборот и кредитное обеспечение хозяйства с целью сохранения стабильности валюты и заботится о банковском исполнении системы расчета в стране и с заграницей.

Это означает, что наряду с традиционной задачей эмиссионного банка поддерживать упорядоченную денежную систему закон выделяет обязанность сохранения валюты и прежде всего ответственность Банка за обеспечение стабильности денег. Во взаимодействии инстанций, принимающих решения в области экономической политики (парламент, правительство, эмиссионный банк), Немецкий Федеральный банк рассматривает роль блюстителя стабильности стоимости денег как свою первостепенную задачу.

Но эта задача является первостепенной не в том смысле, что все действия Банка направлены на выполнение только ее и ничего более. Согласно § 12 Закона о Федеральном банке он обязан, выполняя свою задачу, поддерживать общую экономическую политику Федерального правительства. При исполнении полномочий, данных ему этим законом, он является независимым от указаний правительства.

В Германии эти положения закона, взятые в совокупности, трактуются следующим образом: «...определенная законом основная обязанность Федерального банка поддерживать общую экономическую политику Федерального правительства была однозначно увязана с условием, что денежная политика при этом не должна вступать в непреодолимые конфликты с его собственными задачами» .

При этом в процессе толкования указанных положений закона приоритеты расставляются исходя не из узковедомственных (правительственных или, банковских) интересов, а исключительно из общегосударственного интереса, рассматриваемого как интерес общества в целом: «Федеральный банк выполняет ряд исторически возникших типичных функций центрального банка, которые более или менее тесно связаны с его особой ответственностью за политическую стабильность. Его монопольное положение при выпуске наличных денег является ядром денежно-политической компетенции Федерального банка... Этому не противоречит то, что Федеральный банк должен одновременно выполнять и другие функции, такие, как функции «банка банков», «банка государства» или «управляющего национальными валютными резервами». До тех пор, пока Федеральный банк может подчинить свою деятельность денежно-политическим требованиям, его многообразные и кажущиеся независимыми функции служат одним и тем же целям; он может этими функциями распоряжаться таким образом, чтобы постоянно справляться со своими главными задачами по сохранению политической стабильности»  (курсив мой. — Прим. авт.).

Таким образом, в Германии главной задачей государственной экономической политики вообще (и денежно-кредитной политики национального центрального банка в частности) является сохранение политической стабильности, которая включает в себя в качестве одной из составляющих стабильность немецкой валюты.

Банк Англии традиционно находился полностью под контролем правительства.

Показателен следующий факт: зависимость Банка Англии от правительства была настолько велика, что его директор Монтэгю Норман сказал в 1937 г.: «Я являюсь инструментом Казначейства» . Положение дел, при котором полномочия в принятии ключевых решений денежной политики находились исключительно в руках правительства, сохранялось до убедительной победы на выборах в мае 1997 г. лейбористов, которые затем предприняли решительные шаги в отношении Банка Англии.

Изменения во взаимоотношениях Банка и правительства вступили в силу согласно Закону о Банке Англии от 1 июля 1998 г. и касаются прежде всего разграничения задач денежной политики между правительством и Банком, а также новых правил банковского надзора. Как отмечает Арно Бэкер, «цель этих изменений заключается в четком разграничении полномочий для обеспечения большей эффективности политики. Впервые закон обязывает Банк Англии следить за стабильностью цен и с учетом этой цели оказывать поддержку правительству, в частности в области обеспечения экономического роста и занятости населения» . При этом Казначейство обязано не реже одного раза в год после представления бюджета определять, что конкретно подразумевается под стабильностью цен.

Одним из важнейших нововведений Закона о Банке Англии от 1 июля 1998 г. является предоставление ему «операционной независимости» от правительства. Вмешиваться в оперативную денежную политику Казначейство может сегодня лишь в очень редких, предусмотренных в законе случаях: только в интересах всего общества и при чрезвычайных экономических ситуациях.

Согласно новому закону задача по осуществлению банковского надзора в основном переходит в компетенцию вновь созданного надзорного ведомства Financial Services Authority (FSA). Почти 500 служащих Банка Англии перейдут на работу в это ведомство. После передачи функции надзора за деятельностью коммерческих банков в FSA задача Банка Англии ограничивается наблюдением за системными кризисами и принятием мер по их сдерживанию, а при необходимости — исполнением роли кредитора последней инстанции.

Таким образом, в Великобритании основными целями денежно-кредитной политики являются:

—        обеспечение стабильности цен;

—        обеспечение экономического роста;

—        обеспечение занятости населения.

При этом во главу угла ставится законодательно закрепленная обязанность Банка Англии и правительства проводить денежно- кредитную политику в интересах всего общества.

На основании изложенного представляется необходимым более детально урегулировать взаимоотношения Банка России и Правительства РФ по следующим направлениям:

—        детализация и разграничение целей деятельности и функций этих органов государственной власти;

—        усиление участия Правительства РФ в разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, а также его влияния на развитие и укрепление банковской системы России.