БАНКОВСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Имущество Банка России

Имущественная независимость означает независимость центрального банка в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Вопрос о праве Банка России на принадлежащее ему имущество является сложным и недостаточно исследованным в теоретическом плане, что, во-первых, порождает многочисленные дискуссии в научной среде, а во-вторых, время от времени вызывает к жизни предложения, подобные законопроекту «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в котором сделана попытка объявить уставный капитал и иное имущество Банка России принадлежащими ему на праве хозяйственного ведения.

Согласно ст.2 Закона о Банке России, «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются».

Анализ этого положения позволяет сделать следующие выводы:

1.         Имущество Банка России является федеральной собственностью, т.е. не собственностью Банка России.

2.         Банк России осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом, т.е. налицо традиционная для российского гражданского права «триада» правомочий, охватывающих все возможности собственника.

3.         Встречающаяся в приведенном тексте названной статьи три раза формула «имущество Банка России» позволяет говорить о принадлежности соответствующего имущества Центробанку.

Для уяснения статуса «имущества Банка России» необходимо воспользоваться приведенным выше положением ст. 2 Закона о Банке России, в соответствии с которым изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а последний — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

По мнению Л.Г. Ефимовой, указанные правомочия не характерны для права оперативного управления и более соответствуют праву хозяйственного ведения. На основании этого она приходит к выводу, что Центробанк является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения . Однако затем Л.Г. Ефимова отмечает, что правомочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения.

Например, в определенных законом пределах Банк России вправе создавать другие организации и наделять их имуществом (ст. 4, 8, 16 Закона о Банке России) без согласия собственника. Но, по ее мнению, в этом нельзя усмотреть противоречие между Законом о Банке России и ГК РФ, поскольку эти полномочия предоставлены Банку России законом. Согласие собственника, т.е. государства, которое приняло этот закон, предполагается данным заранее. Аналогично ст. 16 Закона о Банке России предоставляет Центробанку право без согласия собственника принимать решения о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих .

Как видим, автор сам опровергает собственный вывод, тем более, что п. 2 ст. 295 ГК РФ, в которой раскрываются права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, прямо запрещаетсовершать подобные операции с недвижимым имуществом, принадлежащим субъекту на праве хозяйственного ведения.

Из сказанного следует, что имущество Банка России не отвечает признакам как имущества, принадлежащего субъекту на праве хозяйственного ведения, так и имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления. Собственностью Банка России оно также не является в связи с тем, что представляет собой федеральную собственность.

Вопрос остается открытым, так как возникает непреодолимое на первый взгляд противоречие: Банк России не является собственником, но осуществляет все правомочия собственника.

Очевидно только то, что право Банка России в отношении закрепленного за ним имущества относится к категории вещных прав, так как оно фиксирует статику имущественных отношений, определяя имущественный статус Банка как участника гражданских правоотношений, и призвано оформить имущественную базу для его самостоятельного участия в гражданских правоотношениях как юридического лица-несобственника, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте.

В данной ситуации необходимо напомнить, что основаниями возникновения (приобретения) права собственности являются правопорождающие юридические факты, которые называются также титулами собственности. Титульное владение — это владение вещью, основанное на каком-либо праве (правовом основании, или титуле), вытекающем из соответствующего юридического факта . В случае с Центробанком таким юридическим фактом является издание Закона о Банке России..

Главной отличительной особенностью, характеризующей правомочия собственника в российском гражданском праве, является возможность собственника по своему усмотрению, без каких-либо ограничений осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения, руководствуясь при этом исключительно собственными интересами.

Как показано выше, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены в Законе о Банке России. Вот почему Центробанк не является собственником принадлежащего ему имущества в классическом понимании этого термина.

Исследование показывает, что Центробанк является титульным владельцем принадлежащей ему собственности, специфической особенностью которого является его обязанность осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом.

Приведенное определение будет неполным, если не раскрыть содержание государственного и общественного интереса. Оно в соответствии с преамбулой Конституции РФ состоит в обеспечении благополучия и процветания России и в ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.

Есть и еще один аспект данной проблемы. Выяснение имущественного статуса Центробанка предполагает также правовой анализ формулы: «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью». В чем ее смысл? Отвечая на этот вопрос, любой юрист, не задумываясь, сошлется на п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, где сказано, что управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Следовательно, логично было бы предположить, что если имущество Банка России является федеральной собственностью, а управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ, то управление имуществом Банка России также может осуществлять Правительство РФ.

Однако такой вывод неверен, так как не учитывает положения ст. 75 Конституции РФ о том, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центробанка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Данная формула, кроме всего прочего, означает, что Банк России является одним из органов государственной власти.

Ученые-правоведы, исследующие правоотношения, одним из субъектов которых выступает государство, трактуют вопрос о его правосубъектности следующим образом: «Субъектом финансовой деятельности государства, что неоднократно подчеркивалось в науке, является государство в лице компетентных органов» . Отсюда следует, что государство может выступать субъектом какой-либо деятельности исключительно в лице компетентных органов . Более того, государство не существует и не может существовать вне его органов. Наличие системы органов — это единственно возможный способ существования государства.

Рассматриваемый нами вопрос, таким образом, трансформируется в сопоставление компетенции таких государственных органов, как Банк России и Правительство РФ. При этом в уже упоминавшейся формуле «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального Банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» акцент необходимо сделать на независимом осуществлении Центробанком своей основной функции.

Следовательно, государство как субъект, обязанный выполнять функцию защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты, представлено сегодня единственным государственным органом — Банком России, одной из конституирующих особенностей которого является его независимость.

Таким образом, формула «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью», закрепленная в ст.2 Закона о Банке России, вместе с положением ч. 2 ст. 75 Конституции РФ означает, что осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения указанным имуществом является неотъемлемой частью компетенции Банка России, без чего он будет не в состоянии независимо выполнять свои законодательно закрепленные функции.

Исходя из сказанного, правомерным представляется утверждение, что на поставленный выше вопрос, кому принадлежит имущество Банка России, следует ответить так: имущество Банка России является федеральной собственностью, управление которой не может осуществляться Правительством РФ в силу исключительности компетенции Банка России как органа государственной власти. Отличительная особенность данной части федеральной собственности состоит в том, что владение, пользование и распоряжение ею осуществляет Банк России независимо от других органов государственной власти, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами.

Инструментальная независимость означает степень самостоятельности центрального банка в проведении активных и пассивных операций и использования инструментов и методов денежно-кредитной политики. «Центральный банк независим в смысле применения инструментария, если он оснащен соответствующим инструментарием для выполнения своих задач и может использовать эти инструменты по своему усмотрению» .

Напомним, что в соответствии со ст. 35 Закона о Банке России основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Центробанка являются:

—        процентные ставки по его операциям;

—        нормативы обязательных резервов, депонируемых в Центробанке (резервные требования);

—        операции на открытом рынке;

—        рефинансирование банков;

—        валютное регулирование;

—        установление ориентиров роста денежной массы;

—        прямые количественные ограничения.

Инструментальная независимость центрального банка может

ограничиваться, например, принуждением финансирования государственного бюджетного дефицита, обязыванием совершения интервенций в рамках системы твердых обменных курсов и т.д.

Бюджетная независимость, в свою очередь, может рассматриваться в трех аспектах:

первый — выражается в реальной способности центрального банка противостоять принуждению к обслуживанию потребностей правительства в финансировании дефицита государственного бюджета;

второй — определяется долей прибыли центрального банка, перечисляемой в государственный бюджет, а также порядком ее перечисления;

третий — характеризуется величиной участия государства в капитале центрального банка.

Первый аспект. Согласно ст.22 Закона о Банке России он не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

На практике же Центробанк, формально не нарушая вышеприведенного положения, активно осуществляет обслуживание правительственных потребностей в финансировании бюджетного дефицита. По экспертным оценкам, задолженность Правительства РФ Центробанку составляла 136 трлн неденоминированных рублей (для сравнения: задолженность коммерческих банков — всего 8 трлн руб.). И это еще не все. Как отмечается в литературе, эмиссионный ресурс Центробанка РФ направляется не на расчеты в реальном секторе экономики, а на покупку государственных облигаций. На те же цели направляются и сбережения населения, привлекаемые Сбербанком, контрольный пакет акций которого принадлежит Центробанку. В итоге получается, что Банк России не просто финансирует правительство за счет эмиссии денег, а кредитует его за счет предоставленного ему государством монопольного права на эмиссию денег. Практика центральных банков цивилизованных стран отличается от практики Центробанка РФ, в частности, в двух отношениях: во-первых, эмиссионный ресурс используется ими для поддержания ликвидности банковской системы и народного хозяйства в целом, а не для финансирования дефицита государственного бюджета; во-вторых, доход от использования эмиссионного ресурса (поскольку источником его является предоставленное государством монопольное право Центрального банка выпускать деньги) целиком принадлежит государству. У нас же эмиссионный ресурс используется для финансирования текущих расходов правительства, а доход от эмиссии принадлежит Центробанку .

Второй аспект. Бюджетную независимость Банка России, рассматриваемую в плане второго аспекта, можно охарактеризовать как чрезмерную. Если американское законодательство предусматривает поступление в бюджет не менее 90% прибыли ФРС, то согласно ст. 26 Закона о Банке России он перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения.

Главное здесь даже не в процентах, а в том, что BaijK России совершенно бесконтрольно финансирует свои расходы из своих доходов (ФРС США осуществляет свои расходы по смете, утверждаемой Конгрессом США) и, следовательно, сам определяет размер своей прибыли.

Третий аспект. Бюджетная независимость с точки зрения ее третьего аспекта, т.е. определяемая участием государства в капитале центрального банка или, иными словами, характеризуемая порядком формирования уставного капитала центрального банка, в мировой практике встречается в различных вариантах, которые с известной долей условности можно разделить на шесть основных групп:

1)        100% капитала центрального банка находится в собственности государства (Великобритания, Дания, Франция, Россия, Германия);

2)        43% капитала центрального банка находится в собственности частных лиц, а 57% — в собственности кантона (Швейцария);

3)        100% капитала центрального банка находится в собственности коммерческих банков и страховых компаний (Италия);

4)        100% капитала ФРС находится в собственности федеральных банков — членов ФРС (США) ;

5)        55% капитала центрального банка находится в собственности государства, а 45% — в собственности частных лиц (Япония);

6)        50% капитала центрального банка находится в собственности федерации, а 50% — в собственности физических и юридических лиц-резидентов (с согласия Министерства финансов государства).

Финансовая независимость отражает степень самостоятельности центрального банка в определении собственного внутреннего бюджета.

Несмотря на то что большинство центральных банков полностью принадлежат государству, они обладают существенной финансовой независимостью. Это связано с тем, что центральный банк не является одним из правительственных органов. В противном случае его деятельность должна была бы финансироваться из государственного бюджета и, как следствие, все его действия подлежали бы санкционированию со стороны правительства. Тогда правительство путем контроля над расходами центрального банка могло бы ненадлежащим образом влиять на результаты проводимого им анализа состояния денежно-кредитной и финансовой сфер.

Вместе с тем право самостоятельного определения своего бюджета не должно быть полным и бесконтрольным, о чем свидетельствует зарубежная практика. Так, в США бюджет ФРС подвергается тщательной проверке государственными ведомствами, ее баланс публикуется еженедельно практически во всех газетах, широко обсуждается и комментируется. Бюджет Банка Франции может бьггь отвергнут парламентом. Информация о счетах Банка Франции и отчеты аудиторов доводятся до сведения комитетов по финансам Национального собрания и Сената. Управляющий Банком Франции может заслушиваться комитетами по финансам обеих палат парламента по их запросу.

В свете сказанного финансовая независимость служит важным элементом общей независимости центрального банка.

Кадровая независимость1 характеризуется прежде всего принципами отбора и назначения кадров, определением сроков замещения постов, возможностью досрочного освобождения от должностей лиц, занимающих ведущие посты в центральном банке.

В мировой практике встречаются несколько вариантов порядка назначения на должность руководителей центрального банка. В одном случае руководящие органы центрального банка могут назначаться правительством или избираться из предложенных правительством кандидатур (Австрия, Великобритания, Германия, Япония, США), в другом — руководитель центрального банка назначается советом управляющих центрального банка, одобряется Советом Министров и утверждается Президентом страны (Италия).

Кадровая независимость Банка России закреплена в ст. 11, 12, 13, 18 Закона о Банке России.