БАНКОВСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Принцип сочетания государственного управления банковской системой РФ и ее самоуправляемости

Государственное управление банковской системой может осуществляться в разных формах и различными методами.

Во-первых, — в форме прямого государственного управления, которое предполагает непосредственное вмешательство государственных органов в производственную и хозяйственную деятельность учреждений, предприятий и организаций. Отношения этих учреждений, организаций, предприятий с органами государственного управления имеют при этом для первых приоритетное значение. В результате прямого государственного управления возникает сильная зависимость учреждений, предприятий и организаций от вышестоящих управляющих органов.

В условиях прямого государственного управления доминируют административные методы управления.

Эта форма государственного управления осуществляется, как правило, «жестко» — в виде непосредственно распорядительных, императивных предписаний, запретов и т.п.

Во-вторых, государственное управление банковской системой может осуществляться в форме государственного регулирования. Будучи формой государственного управления общественными процессами, система государственного регулирования призвана создавать благоприятные экономические, правовые и организационные условия для функционирования учреждений, предприятий и организаций.

Осуществление государственного управления в форме государственного регулирования выдвигает на первый план экономические методы управления и осуществляется, как правило, «мягко» — в виде нормативного регулирования, рекомендаций, координации направлений, оказания помощи и т.д. и приводит к ослаблению зависимости учреждений, предприятий и организаций от вышестоящих организаций. Этот процесс, в соответствующих случаях, и ведет к употреблению термина «регулирование» взамен термина «управление».

Система государственного регулирования имеет богатое содержание. Она включает установление государством общих и специальных правил для участников административно-правовых отношений, корректировку этих правил в зависимости от изменяющихся условий, контроль за исполнением этих правил, содействие осуществлению нужных для общества форм деятельности, а также определение приоритетов в структурной политике. Важную регулятивную функцию выполняют налоги, таможенные пошлины, стандарты, система регистрации и лицензирования отдельных видов деятельности, государственные заказы и т.д.

Формы и методы государственного управления финансово-кредитной системой определяются характерными особенностями социально-экономической и политической систем, сложившихся в данном обществе. Изменения в этой сфере всегда вызывают изменения форм и методов управления. Не случайно сегодня в России к вопросам управления, особенно государственного, приковано столь пристальное внимание.

Действительно, переход к рыночной экономике требует развития предпринимательской инициативы, определенной экономической свободы для реализации коммерческих интересов и проектов. Нужны экономические стимулы, которые создаются не административными, а экономическими методами государственного управления.

По данному вопросу в литературе высказываются самые различные суждения, в том числе недооценивающие роль государствен- ного управления в экономике.

Утверждается, например, что по мере углубления рыночных отношений в ходе реформы государственное управление в экономике не только теряет свое значение, но и начинает выполнять негативную роль .

Подобные крайние суждения представляются необоснованными по следующим причинам:

Во-первых, сторонники этих суждений игнорируют, на наш взгляд, тот факт, что государственное управление реализуется не только «жестко» — в форме прямого государственного управления, при котором доминируют административные методы управления и непосредственно распорядительные предписания, но и в форме государственного регулирования, т.е. «мягко» — в виде нормативного регулирования и т.д., о чем уже говорилось выше.

Во-вторых, ими не учитывается то обстоятельство, что цивилизованный рынок, способный на саморегуляцию, необходимо еще организовать. В наших условиях решение задачи такого масштаба невозможно без государства, поскольку, к сожалению, при этом приходится использовать все-формы управления, включая, при необходимости, его самые жесткие виды.

В-третьих, само нормальное функционирование рынка не может быть обеспечено только стихийными регуляторами. Неуправляемая государством рыночная стихия может стать разрушительной. Стихийные регуляторы сами по себе не могут оградить рынок, например, от возможных эгоистических действий субъектов естественных или иных монополий или обезопасить нацио- нальньш рынок от порой пагубной внешней экономической экспансии.

В-четвертых, даже самый развитый цивилизованный рынок принципиально ограничен: ряд важнейших социально значимых задач он самостоятельно решить не может. К примеру, в сфере науки рыночная экономика не берется за финансирование фундаментальных исследований, массовых звеньев систем народного образования, здравоохранения и др.

Словом, по природе своей рыночную экономику не может привлекать все, что непосредственно не приносит прибыли. Ну, а если это действительно социально значимые задачи, то за их решение или по меньшей мере за организацию решений должно браться государство. Совершенно ясно, что необходимым условием успешного выполнения этой важнейшей своей функции является наличие у государства реальных рычагов управления экономикой.

В-пятых, следует иметь в виду, что роль государственного управления в жизни общества особенно возрастает в переходные периоды, поскольку в это время идет бурный процесс перестройки того, что есть, процесс создания новых форм, поиск путей выхода из кризиса. Об этом свидетельствует и экономическая история, в том числе промышленно развитых стран, имеющих богатый опыт рыночных отношений.

Вспомним, что одной из основных составных частей реформы Франклина Рузвельта, положившей конец эпохе Великой депрессии в США 30-х гг., стало усиление государственного регулирования финансово-кредитной деятельности (например, был принят закон Глааса-Стигола, вводивший верхний лимит процентов по депозитам, а также ограничивающий деятельность банков на фондовом рынке). Эти меры, революционные для своего времени, оказали мощное позитивное воздействие на экономическую систему США.

Характерные примеры усиления роли государственного управления'экономикой дает история восстановления экономик стран западной Европы после Второй мировой войны. Для того чтобы создать механизмы для скорейшего восстановления разрушенного войной хозяйства, правительства европейских стран устанавливали жесткие ограничения на потребление, в то же время поощряя инвестиционную составляющую дохода (при инвестировании доходов в развитие собственного дела устанавливался льготный режим налогообложения).

Еще один интересный пример усиления роли государственного регулирования можно найти в экономических реформах, прошедших в ряде развитых стран Запада на рубеже 70—80-х гг. Кажется парадоксальным, но «рейганомика» в США и «тетчеризм» в Великобритании, характеризовавшиеся резким снижением налогообложения и массовой приватизацией собственности, наделе сопровождались увеличением роли государства в экономике. Ведь при этом государство четко контролировало процесс перераспределения дохода и собственности, осуществляя правовое регулирование этого процесса и оставаясь гарантом того, что изменения происходят во благо страны.

Наконец, в исследовании, проведенном Всемирным банком в 1992 г., утверждалось, что государство должно играть центральную роль по меньшей мере в четырех областях, имевших первостепенную важность для перехода к рынку и капиталистической экономике. К этим важнейшим областям относятся:

а)         соблюдение социального равенства, гарантирующего общественную стабильность, необходимую для продвижения реформы;

б)        поддержка частного сектора с помощью четких программ в сочетании с активной антимонопольной деятельностью;

в)         сохранение внутреннего рынка, отделенного от международного рынка, и защита его слабых структур от предсказуемого натиска слишком могущественных иностранных инвесторов;

г)         контроль над ключевыми элементами финансовой политики и развитие административной ниши для разумной налоговой политики .

Отрицать значение государственного управления в функционировании и развитии экономики  — значит отрицать роль правового регулирования этой важнейшей сферы общественной жизни, поскольку законодательное регулирование экономики служит одним из важнейших проявлений государственного управления.

Учитывая огромное значение государственного управления в функционировании и развитии общества, Конституция РФ юридически закрепляет право и обязанность государства активно влиять на жизнедеятельность общества, включая экономическую сферу (см. ст. 7, 8, 9, 34 — 37, п. «д», «е», «ж», «з», «л» ст. 71; п. «в», «и» ст. 72; ст. 75; п. «б» ч. 1 ст. 114 и др. Конституции РФ).

Вышеизложенное приводит нас к следующим выводам:

1. Роль государственного управления в экономике России в переходный период приобретает качественно иное содержание. Происходит возрастание роли государственного регулирования и сужение сферы действия прямого государственного управления.

Так, от прямого управления промышленностью, выражающегося в планировании хозяйственной и финансовой деятельности каждого отдельного предприятия, государство переходит к передаче функции управления предприятиями собственникам (приватизация). В то же время путем регулирования условий приватизации государство добивается того, чтобы управление приватизированными предприятиями способствовало эффективной их работе. Государство, принимая и исполняя государственный бюджет, задает общие «правила игры», которые также являются .регулирующими нормами .

2.         Оптимальные пропорции «жесткого» и «мягкого» видов государственного управления для различных сегментов экономики различны.

В отраслях, напрямую связанных с национальной безопасностью (оборонная промышленность, атомная энергетика и др.), а также в отраслях, бюджетное финансирование которых обусловлено их высоким социальным статусом (здравоохранение, народное образование, в науке — фундаментальные исследования и др.), государственное управление должно оставаться преимущественно жестким. Для отраслей, эффективность функционирования которых требует постоянной инновационной деятельности (электронные и коммуникационные технологии, транспорт, нефтегазовый комплекс), допускается смещение пропорций в сторону «мягкого» управления. Еще меньшей доли жесткого, прямого государственного управления требуют такие сегменты, как малый бизнес, торговля, общественное питание, пресса.

Отдельные сегменты денежно-кредитной сферы также нуждаются в дифференцированном подходе в плане соотношения «мягкого» и «жесткого» государственного управления. Например, депозитарная деятельность банков в отношении частных лиц должна регулироваться более жестко по сравнению с другими видами банковской деятельности. Поэтому государство устанавливает ряд ограничений на прием вкладов от населения (банку разрешено осуществлять сберегательную деятельность не ранее чем через 1 год после получения лицензии, объем вкладов населения не должен превышать размеры собственных средств); кроме того, государству фактически принадлежит монопольное право владения крупнейшим банком, привлекающим вклады населения, — Сбербанком, где находится основная масса всех сберегательных вкладов.

3.         Определение для каждого сегмента экономики и для всего народного хозяйства оптимальных пропорций «жесткого» и «мягкого» видов государственного управления и его правовое закрепление — актуальная задача экономической и юридической науки.

Действительно, деятельность каждого отдельного сегмента экономики, с одной стороны, направлена на повышение экономической безопасности государства (и в этом аспекте, бесспорно, должна содержать элементы жесткого управления), а с другой, должна быть экономически эффективной (экономическая эффективность достигается за счет приоритета «мягкого» регулирования). Поэтому установление пропорций между этими видами управления оказывает решающее влияние и на состояние экономики, и на способность ее обеспечивать интересы национальной безопасности.