Правовая организация банковской деятельности

Правовое положение банков и иных кредитных организаций

Построение современной банковской системы России как двухуровневой предполагает решение на каждом из этих уровней целого ряда специфических задач1. Правовой статус и компетенция единого и единственного субъекта первого уровня банковской системы России — Центрального банка Российской Федерации (Банка России) — определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 26 апреля 1995 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2, а также Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятельности»3. Согласно действующему законодательству Банк России является органом, осуществляющим управление банковской системой страны.

Субъекты второго уровня, т. е. банки и иные кредитные организации, в качестве основных задач имеют прежде всего осуществление сделок с клиентами и организацию межбанковского рынка расчетов и кредитных ресурсов. Кроме того, значительной спецификой отличается совершение сделок с ценными бумагами и иностранной валютой.

Для решения указанных задач необходима управляемость и на втором уровне банковской системы, причем отнюдь не меньшая, чем на первом. Однако управляемость на втором уровне банковской системы достигается в основном с помощью гражданско-правовых средств. В связи с этим в отличие от средств и методов управления, применяемых на первом уровне банковской системы и являющихся, бесспорно, в основном административно-правовыми, на втором уровне решение важнейших задач осуществляется методами, присущими гражданскому праву.

Гражданское право представляет собой опорную отрасль частного права , поэтому весьма важным представляется решение вопроса о том, каково должно быть соотношение частных и публичных интересов, а следовательно, и частно-право- вых и публично-правовых начал при обеспечении: во-первых, управляемости на втором уровне банковской системы; во-вто- рых, решения важнейших задач, стоящих перед этим уровнем банковской системы.

Исходя из того, что правовое положение субъектов второго уровня, а также правовое регулирование их деятельности является неотъемлемой составной частью правовой регламентации организации и функционирования важнейшей сферы рыночных отношений — кредитно-финансовых отношений, следует придти к выводу о приоритете частно-правовых начал над публично-правовыми .

Второй уровень банковской системы составляют банки и иные кредитные организации. Включение в банковскую систему не только собственно банков, но и иных кредитных организаций является традиционным. Поэтому для формулировки обоснованных предложений по построению второго уровня банковской системы необходимо решить проблему разграничения банков и иных кредитных организаций. Такое разграничение необходимо в целях определения сферы действия норм банковского законодательства и степени его распространения на иные кредитные институты. Разделение субъектов второго уровня банковской системы вызвано более строгим подходом как законодателя, так и Центрального банка России к правовому регулированию деятельности собственно банков, поскольку она связана с повышенным риском для вкладчиков, а их неустойчивость оказывает цепное негативное влияние на стабильность денежной системы государства в целом.

В ранее действовавшей редакции закона о банках и банковской деятельности не содержалось каких-либо критериев разграничения и выделения «иных кредитных учреждений» . В оперативной деятельности Центральный банк России исходил из того, что коммерческим банком является учреждение, привлекающее вклады населения и небанковских организаций и размещающее их на условиях возвратности и платности от своего имени. Основной упор при этом делался именно на привлечение вкладов населения, хотя такой подход вряд ли можно признать оправданным, поскольку с правовой точки зрения источник привлеченных средств не может иметь решающего значения для выделения особой категории — «банк».

В связи с этим в настоящее время можно предложить прежде всего необходимость включения в определение банка его характеристики как организации, привлекающей вклады, которые могут быть истребованы вкладчиком в любое время, и размещающего средства на коммерческой основе (на условиях возвратности, платности и срочности). Организации, чья деятельность не может быть определена указанным образом, в частности, размещающие собственные, а не заемные средства, либо размещающие средства на безвозмездной основе, либо вкладывающие средства без условия об их возврате, относятся к категории иных кредитных организаций.

Вместе с тем разграничение на втором уровне банковской системы банков и иных кредитных организаций целесообразно проводить в зависимости от осуществления ими различных видов операций, отнесенных законодательством к категории банковских операций. При этом организация обязана иметь лицензию и пройти регистрацию в качестве банка, если она выполняет такие банковские операции, как привлечение вкладов, предоставление кредитов на коммерческой основе, т. е. на основе возвратности, платности, срочности и (как вариант) осуществляет расчетно-кассовое обслуживание клиентов .

Указанное сочетание видов деятельности является тем минимумом и тем необходимым сочетанием, которое определяет собственно банк. Помимо этого сочетания банк дополнительно может осуществлять любые иные виды банковских операций. Представляется, что в законодательстве нет необходимости закреплять принцип специализации банков. Выбор круга операций и сферы деятельности должен самостоятельно определяться учредителями банка и его акционерами (пайщиками).

Иные кредитные организации могут выполнять одну или несколько банковских операций в совокупности, кроме сочетания, характерного для банка, указанного ранее. При этом иная кредитная организация не должна регистрироваться как банк, но должна получить лицензию на осуществление конкретной банковской операции или нескольких операций.

Большой интерес в этом смысле представляет анализ Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Прежде всего следует подчеркнуть, что в прежней редакции, принятой еще в 1990 году, Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» к 1995 году вступил в вопиющее противоречие с новым Гражданским кодексом Российской Федерации и иным российским законодательством и требовал незамедлительной модернизации. В качестве иллюстрации можно привести справедливую критику определения понятия «банк» как учреждения с точки зрения новейшего кодифицированного гражданского законодательства, данную в работе Г.А. Тосуняна . Автор, проанализировав нормы части 1 ГК Российской Федерации 1994 года, приходит к обоснованному выводу о том, что банк является коммерческим юридическим лицом, которое на основании лицензии Банка России вправе привлекать вклады (депозиты), выдавать кредиты, осуществлять расчеты, выполнять другие банковские операции, а также совершать иные сделки, не противоречащие закону и целям деятельности, указанным в его уставе .

Согласно ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», банком признается кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности такие банковские операции, как: привлечение во вклады денежных средств граждан и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов граждан и юридических лиц.

Наряду с банком в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» выделяется небанковская кредитная организация, под которой понимается кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные данным законом. При этом допустимые сочетания банковских операций для такого рода кредитных организаций должны устанавливаться Банком России.

Согласно специальному банковскому законодательству для регулирования и управления деятельностью субъектов второго уровня банковской системы, необходимо:

во-первых, обязательное лицензирование деятельности, связанной с осуществлением банковских функций;

во-вторых, подчинение банков и иных кредитных организаций общим правилам и нормам, регулирующим порядок проведения банковских операций (кредитование, расчеты, иные услуги);

в-третьих, осуществление надзора за банками и иными кредитными организациями со стороны Банка России в рамках, предоставленных ему законом полномочий;

в-четвертых, установление для банков и иных кредитных организаций системы экономических нормативов, статистической и бухгалтерской отчетности.

Все эти меры направлены на обеспечение стабильности кредитно-финансовой системы государства в целом и банковской системы в частности, т. е. призваны обеспечивать удовлетворение публичных интересов  в сфере банковской деятельности.

Но в этом случае возникает вопрос о том, для чего собственно необходимо установление целой системы мер (средств) государственно-управленческого характера, если не для того, чтобы обеспечить с минимальным риском совершение именно банковских операций, способствовать специализации действующих в банковской сфере предпринимательских структур, сосредоточении их на осуществлении именно банковской деятельности и, следовательно, на осуществлении банковских операций.

Для всех этих сделок характерен разрешительный порядок совершения, необходимость лицензирования деятельности, связанной с их совершением, а также установление надзора и контроля за законностью их совершения.

Таким образом, представляется, что с юридической точки зрения категория «банковская операция» имеет право на существование только с точки зрения публичных интересов в сфере банковской деятельности. Другими словами, с точки зрения гражданского права «банковская операция» не имеет ничего особенного по сравнению с понятием гражданско-правовой сделки.

Иное дело, когда речь идет об управлении и регулировании организации и деятельности субъектов второго уровня банковской системы со стороны центрального банка государства. Здесь категория «банковская операция», достаточно точно определенная и научно обоснованная, позволяет определить сами границы управляющего воздействия центрального банка страны, а следовательно, и создать саму возможность обеспечения приоритета частных интересов и соответственно частноправового регулирования в сфере банковской деятельности.