Регистрация прав на недвижимое имущество как правовое явление

Цели государственной регистрации прав на недвижимость

 Под целью понимается то, "к чему надо стремиться, что надо осуществить" *(50). Соответственно цель представляет собой "заранее предполагаемый (мыслимый, желаемый, проектируемый) результат деятельности или действий людей, на осуществление которого они направлены" *(51).

Между тем среди исследователей вопроса о государственной регистрации прав на недвижимость при выделении целей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним нет единого мнения.

 Так, классифицируя цели государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, М.Г. Пискунова указывает: "основной правовой целью является обеспечение устойчивости гражданского оборота путем подтверждения и государственной гарантии прав на недвижимость. Социальная цель заключается в обеспечении законности оборота недвижимости, защите прав и законных интересов участников сделок и третьих лиц. Экономическая цель - обеспечение благоприятного инвестиционного климата, "прозрачности" рынка недвижимости, снижения экономических рисков, упорядочения сборов налогов. Информационно-управленческая цель - обеспечение физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления достоверной информацией о гражданских правах на недвижимость" *(52).

 В.В. Чубаров, характеризуя систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, уточняет, что "введение такой системы преследует несколько целей: а) придать предельную открытость (прозрачность) правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах; б) ввести государственный контроль за совершением сделок с недвижимым имуществом (переходом прав на нее) и тем самым максимально защитить права и законные интересы граждан, юридических лиц и публичных образований (РФ в целом, субъектов РФ, муниципальных образований); в) внести единообразие в процедуру регистрации на недвижимость на всей территории РФ" *(53).

 По мнению А.В. Волынцевой, "основные цели государственной регистрации:

 1) защита прав и законных интересов собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости;

 2) обеспечение законного, надежного, открытого гражданского оборота;

 3) обеспечение гласного и достоверного подтверждения прав на недвижимое имущество;

 4) создание эффективных механизмов государственного управления рынком недвижимости;

 5) реализация фискальной функции государства в части обеспечения поступления в бюджет средств от операций, предметом которых выступает недвижимость;

 6) обеспечение безопасности на рынке недвижимости путем предотвращения и пресечения преступлений и правонарушений в данной сфере" *(54).

 Вполне очевидно, что всеми исследователями называются те положительные результаты, к достижению которых нужно стремиться в том числе и с использованием правовых механизмов государственной регистрации прав на недвижимость. Однако далеко не все говорят о необходимости установления иерархии названных целей, а некоторые авторы высказывают мнения об установлении таких приоритетов, с которыми трудно согласиться.

 В частности, В.А. Порошков утверждает, что "государственная регистрация недвижимых вещей является средством контроля государства за оборотом недвижимого имущества, а также выступает в роли юридического факта в гражданском праве" *(55).

 А.Р. Кирсанов, поддерживая позицию П.В. Крашенинникова о том, что "государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлена в интересах государства и общества, а также (выделено мной. - В.А.) в целях охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц" *(56), далее поясняет, что "интересы государства и общества заключаются, во-первых, в создании базы данных для налогообложения недвижимости; во-вторых, в обеспечении органов власти и местного самоуправления достоверной информацией о недвижимом имуществе в целях эффективного управления этим имуществом; в-третьих, в создании условий для осуществления политики экономических реформ" *(57).

 Автор считает необходимым решительно выступить против определения целей собственно государства как приоритетных при формировании системы регистрации прав на недвижимое имущество. Более того, следовало бы законодательно закрепить положение, в соответствии с которым первой и основной целью государственной регистрации прав на недвижимость является защита прав участников оборота недвижимого имущества. В число этих участников входит и государство, которое в условиях России является крупнейшим собственником недвижимости. Тем больше оснований акцентировать внимание на равенстве государства и других участников оборота. Гарантии такого равенства должны быть специально сформулированы в законодательстве о государственной регистрации. Необходимость существования таких гарантий определяется рядом особенностей этого законодательства.

 Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимость призвано "обслуживать" гражданское законодательство, регулирующее "параллельные" отношения, основанные на равенстве всех субъектов, включая государство. Говоря о задачах правового регулирования оборота недвижимости, о первичных и вторичных задачах такого регулирования, С.А. Бабкин весьма точно отмечает, что "организация оборота недвижимости устанавливается и функционирует ради общего блага, но это благо есть продукт удовлетворения потребностей частных субъектов оборота в определенном, отражающем их интересы правовом регулировании соответствующих отношений" *(58).

Говоря о целях разработчиков новых систем регистрации, он высказывает предположение, что они "в массе своей не ставили задачу расширения возможностей государства по контролю над частными лицами в сфере оборота недвижимости. Они видели своей целью максимально упрочить оборот, по возможности сократив связанные с ним издержки и излишние временные затраты" *(59).

 В то же время государство:

 1) формулирует правила регистрации прав на недвижимость;

 2) в лице своих органов осуществляет применение этих правовых норм, решая вопрос о регистрации или об отказе в таковой;

 3) в лице судебных органов рассматривает споры по поводу государственной регистрации прав на недвижимость.

 Указанные обстоятельства в совокупности с тем, что государство является крупнейшим собственником недвижимости и крупнейшим участником ее оборота, делают положение государства в сфере регистрации прав на недвижимость исключительным.

 При таких условиях интересы всех других участников оборота недвижимости должны быть специально гарантированы.

 В Законе о регистрации цели государственной регистрации специально не выделяются, что с учетом вышеизложенных обстоятельств представляется определенным пробелом. В целях обеспечения правильного функционирования действующей системы регистрации и направления ее дальнейшего развития в упомянутый закон следовало бы включить норму следующего содержания:

 Целью государственной регистрации прав на недвижимое имущество является защита имущественных прав участников оборота недвижимого имущества.

 Все участники гражданского оборота, включая государство, при рассмотрении вопроса о государственной регистрации прав на недвижимое имущество имеют равные права. Изъятия из данного правила могут устанавливаться только законом.

 Данная формулировка должна подчеркнуть, что равны права всех субъектов именно как участников гражданского оборота при рассмотрении вопросов о государственной регистрации. Это не исключает особых прав государственных органов на получение информации (ст. 7, 8 Закона о регистрации), прав правоохранительных органов на получение необходимых документов в процессе проведения следственных действий (ст. 182, 183 УПК РФ) и т.п. Однако здесь государство и его органы выступают не как участники гражданского оборота, а как участники других правоотношений.

 Что же касается возможных изъятий из этого правила, то упоминание о них не случайно. Далее мы увидим, что не устанавливать особенности, и даже некоторые преимущества при регистрации права государственной собственности на ряд объектов недвижимого имущества, к сожалению, невозможно. Однако эти изъятия должны быть четко сформулированы и содержаться в самом законе, а не в каких-либо иных актах.

 Таким образом, первая и главная цель существования системы государственной регистрации - цель обеспечения защиты имущественных прав на недвижимость участников гражданского оборота. Как правильно отмечали Ю.Г. Жариков и М.Г. Масевич, "задача государственной регистрации - прежде всего охранять права собственников и гарантировать достоверную информацию о недвижимом имуществе" *(60). С одной стороны, эта цель диктуется конституционной обязанностью государства по защите собственности (ст. 8 Конституции РФ), а с другой - служит необходимой предпосылкой для реализации других целей регистрации.

 Без регистрации прав на недвижимость ни один участник гражданского оборота не может быть уверен в действительности своих прав, а равно и прав других участников рынка недвижимости. Будучи актом признания государством зарегистрированного права, регистрация (в зависимости от ее системы и уровня организации) дает определенную степень уверенности в стабильности прав на недвижимость, степень всегда значительно большую, чем в условиях отсутствия регистрации.

 Данная цель имеет особое значение для нашей страны. В современных условиях недвижимость (квартиры, дома, земельные участки и др.) является основным, а в ряде случаев практически единственным существенным достоянием подавляющего большинства граждан. Для многих граждан недвижимость выступает и единственным (или основным) источником дохода, она может быть предметом аренды, объектом залога при получении кредита и т.д. В условиях, когда доходы значительной части населения ниже официально установленного прожиточного минимума, государство обязано принимать все необходимые меры к защите того, что является единственной ценностью и условием существования для многих граждан.

 Вместе с тем нельзя путать цели системы государственной регистрации с целями правового регулирования отношений, связанных с оборотом недвижимого имущества вообще. Регистрация прав на недвижимое имущество является составной частью правового режима недвижимости, "выступая одновременно его основной особенностью и одним из наиболее существенных элементов" *(61). В то же время отношения, связанные с оборотом недвижимости, обслуживанием рынка недвижимого имущества, безусловно, выходят за рамки правового регулирования порядка возникновения, перехода и прекращения прав на недвижимое имущество. В связи с этим рядом исследователей справедливо отмечалось, что государственная регистрация прав входит в определенное противоречие с объективно существующими потребностями оборота, такими как задача его упрощения, удешевления и ускорения. Однако, как очень точно подметил К.И. Скловский, "существенное замедление и затруднение оборота недвижимости, вызванные необходимостью регистрации, оказываются терпимым неудобством, учитывая те преимущества для всего гражданского оборота, которые несут в себе устойчивость и публичный контроль в этой сфере" *(62).

 Таким образом, цель защиты имущественных прав участников оборота недвижимости выступает не только главной целью регистрации прав на недвижимость, но и всего правового регулирования оборота недвижимости.

 Установление такого безусловного приоритета названной цели на практике должно означать, что все остальные цели, которые могут иметь место при той или иной организации системы государственной регистрации, должны реализовываться с учетом главной цели. Иначе говоря, если осуществление иных целей входит в противоречие с главной целью, то эти иные цели не должны осуществляться.

 Теперь о других целях, которые могут быть реализованы при организации системы государственной регистрации.

 Недвижимость - земля, здания, сооружения, жилой фонд - представляет собой одну из главных составляющих государственного имущества и один из существенных источников государственных доходов. Отсюда вытекает вторая весьма важная цель системы регистрации недвижимости - обеспечение управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности. О соотношении этой цели с главной уже говорилось выше, однако при условии соблюдения равенства с другими субъектами, государство вполне может организовывать систему регистрации с учетом и этой цели.

 Понятие управления государственной недвижимостью значительно шире государственной регистрации прав на недвижимость. Вместе с тем данные о недвижимости, право на которую зарегистрировано за государством, а также о характере этих прав, их ограничениях правами хозяйственного ведения и оперативного управления конкретных субъектов и другие данные являются абсолютно необходимой исходной информацией для принятия правильных управленческих решений. Предоставить же такую информацию с наибольшей степенью достоверности способна только система государственной регистрации прав на недвижимость.

К сожалению, именно данный аспект государственной регистрации является на сегодня наиболее сложным и проблемным. Не имея изначально ни на общегосударственном, ни на местном уровнях реестра государственного имущества и приступив к его отчуждению в процессе приватизации, государство оказалось в ситуации, когда оно не имело достоверной информации о находящейся в его собственности недвижимости. Еще большую актуальность проблема такого учета и регистрации государственной собственности приобрела с введением в действие Закона о регистрации, где в п. 2 ст. 6 в качестве необходимого условия регистрации перехода права, сделок и обременений объектов, права на которые ранее возникли, была установлена регистрация этих ранее возникших прав. При этом никаких исключений для государственной собственности сделано не было, а это значило, что для регистрации любых сделок с государственным имуществом (в частности, для регистрации его аренды) было необходимо произвести регистрацию государственной собственности на объект.

 Сложность этой проблемы связана, прежде всего, с тем, что для большинства объектов, находящихся в государственной собственности, характерно отсутствие надлежащих правоустанавливающих документов, которые по закону могли бы служить основаниями для регистрации. Будучи практически единственным возможным собственником недвижимости, государство не заботилось о сохранении документов, подтверждающих его право. Кроме того, значительное количество объектов недвижимости оказалось в собственности государства в результате экспроприации в первые годы советской власти, где основаниями возникновения права собственности служили общие декреты и иные документы, в которых отсутствовали перечисления конкретных объектов.

 В этих условиях необходимо было искать выход. На федеральном уровне в связи с этой проблемой было издано постановление Правительства РФ "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" *(63). Однако данное постановление регламентировало лишь порядок ведения реестра федерального имущества и выдачи соответствующих свидетельств органами системы Мингосимущества России. Следовательно, завершение процедуры такого учета означало лишь мнение данного ведомства о том, что определенный объект находится в федеральной собственности. При этом органы государственной регистрации прав на недвижимость не связаны этим мнением, а свидетельства о внесении в реестр федерального имущества не были законом отнесены к числу правоустанавливающих документов.

 Однако Пленум ВАС РФ в п. 3 Постановления "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" указал, что "документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности является соответствующий реестр федеральной государственной и муниципальной собственности. До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22.12.93 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18.03.92 N 114-рп" *(64).

 Таким образом, ВАС РФ фактически признал документы "внутреннего" учета государственного имущества правоустанавливающими документами. При этом высший судебный орган страны не сделал исключения для недвижимого имущества. Это решение вызывает весьма серьезные сомнения. Во-первых, данное "разъяснение" не имеет оснований в законе, который, как уже указывалось, не относит реестры и перечни к числу правоустанавливающих документов. Во-вторых, оно устанавливает определенные преимущества государства перед другими собственниками недвижимости, провозглашая практически "заявительный" порядок регистрации государством своих прав на недвижимое имущество. Все это входит в противоречие с принципом равенства государства и других субъектов гражданского оборота в вопросах регистрации прав на недвижимость.

 Между тем, по нашему мнению, такое разъяснение дано ВАС РФ практически в целях ликвидации пробела в действующем законодательстве, которое не устанавливает никакой специфики регистрации прав на государственную недвижимость, не учитывает специфических условий формирования государственной собственности. В условиях отсутствия надлежащих правоустанавливающих документов предложенный судом "заявительный" порядок для регистрации государством своей собственности является единственным реально возможным.

 Однако этот порядок должен быть установлен законом. Соответствующая норма Закона о регистрации могла бы выглядеть следующим образом:

 1. Права Российской Федерации и субъектов Федерации на недвижимое имущество регистрируются на общих основаниях, за исключением случаев, указанных в п. 2 этой статьи.

 2. Право собственности Российской Федерации и субъектов Федерации на недвижимое имущество, возникшее до введения в действие настоящего закона, регистрируется на основании заявления уполномоченного органа по управлению государственным имуществом с приложением выписки из соответствующего реестра государственного имущества.