ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. На выборные муниципальные должности действие закона об основах муниципальной службы не распространяется. К выборным муниципальным должностям относятся должности, замещаемые в результате муниципальных выборов, а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

Муниципальные должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудового договора, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Муниципальные должности включаются в штатное расписание должностей муниципальной службы в соответствии со структурой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования. Каждая должность в органах местного самоуправления имеет установленный круг обязанностей, прав и ответственности по исполнению и обеспечению полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба выполняет связующую роль между государством и местным сообществом. Основная задача муниципальной службы состоит в профессиональном выполнении функции государственного управления по отношению к населению и хозяйствующим субъектам муниципального образования.

Муниципальная служба реализует различные общественно-полезные цели и задачи в интересах местного сообщества и вместе с тем обеспечивает исполнение и реализацию функций государственной власти.

Муниципальная служба призвана выполнять функции:

— мониторинга общественных потребностей и интересов;

— выявления и анализа негативных и положительных тенденций в социально-экономической сфере;

— обеспечения эффективного функционирования муниципальных организаций и иных общественно-полезных служб;

— долгосрочного и текущего планирования, прогнозирования;

— организации, координации, информирования общества и социальной коммуникации;

— контроля выполнения нормативных актов органов местного самоуправления и управленческих решений.

Муниципальными служащими могут являться граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, исполняющие в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, муниципальными служащими не являются.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.

Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям  муниципальной  службы  в  соответствии  с  классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Законодательством установлено, что муниципальный служащий, также как государственный служащий, не вправе:

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

— быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

— состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии, с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

— использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

— получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением им должностных обязанностей;

— выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, За исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

— принимать участие в забастовках;

— использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений;

— образовывать в органах местного самоуправления, структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Данные ограничения обусловлены статусом муниципального служащего и необходимы для того, чтобы избежать предпосылок для создания личной заинтересованности муниципальных служащих в принятии того или иного решения. Муниципальные служащие должны руководствоваться прежде всего должностными инструкциями и интересами местного сообщества. В качестве контрольной меры законом предусмотрено, что муниципальные служащие, а также граждане, поступающие на муниципальную службу, обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

Назначение на должность муниципальной службы может состояться различными способами:

— прямым набором;

— должностным перемещением;

— внутрислужебным перемещением;

— конкурсом.

Прямой набор обычно применяется в отношении технических должностей, назначение на которые не приводит к их интеграции в состав муниципальных чиновников. При этом должен соблюдаться принцип равенства в доступе любых лиц к занятию муниципальных должностей, и назначение должно осуществляться на постоянный срок, так как набор внештатных сотрудников производится только в случаях временной замены отсутствующих работников или временного занятия вакантных должностей на ограниченный срок, для сезонных или внезапных нужд, а также при необходимости исполнения специальных работ, требующих высокой квалификации. В случае невыполнения этих требований назначение соответствующим судебным решением теряет законную силу, вследствие чего лицо, назначенное на соответствующую должность, более таковым не считается. Данное требование распространяется на все муниципальные должности. Любой муниципальный служащий, обладающий категорией должностных кадров, при соблюдении всех необходимых условий может в определенный местным органом власти срок выдвинуть свою кандидатуру на занятие должности.

Местный орган власти оказывается перед выбором: либо отказать всем из кандидатов списка в замещении должности, либо назначить одного из них на вакантную должность. Выбор осуществляется свободно, в порядке рассмотрения вопросов в данном органе местного самоуправления.

Местный орган власти может назначить и одного из служащих в порядке должностного перемещения или внутрислужебного продвижения. Данные процедуры используется в отношении муниципальных служащих, уже занимающих должности в данном органе местного самоуправления.

В любом случае местный орган власти должен в течение определенного срока принять решение и обнародовать это. Если в течение срока, установленного местным органом власти должность не замещена, она замещается в конкурсном порядке.

Конкурсная процедура назначения обеспечивает соблюдение принципа равного доступа граждан к публичной службе и является эффективным способом отбора, т.к. ставит успешный результат в зависимость от получения наилучших оценок. Однако конкурс позволяет отобрать кандидатов, обладающих определенными знаниями, но не обязательно наиболее пригодных к исполнению обязанностей в данном муниципальном образовании. Поэтому конкурсный способ назначения на публичную должность для муниципальных служащих является вспомогательным способом назначения.

Победа на конкурсе означает не автоматическое включение в штат, а лишь внесение в список служебной годности. Муниципальные органы свободны в выборе из списка служебной годности любого кандидата, и вправе отказаться от выбора по списку служебной годности, если ни один из них не подходит. Лицо, назначенное на должность, проходит испытательный срок. По истечении этого срока местный орган власти может ввести стажера в штат, продлить стажировку или уволить после заключения административной комиссии.

Назначение муниципального служащего на должность означает его включение в систему должностных кадров муниципальной службы. Процедура введения в систему должностных кадров муниципальной службы называется введением в штат. Введение в штат представляет собой акт, посредством которого муниципальному служащему присваивается категория должностных кадров — квалификационный разряд. Чаще всего введение в штат затрагивает стажеров, но может применяться и к временно нанятым сотрудникам.

Денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы и других видов надбавок и выплат, предусмотренных законодательством, актами местного самоуправления.

Повышение денежного содержания муниципальных служащих выражается в повышении оклада в зависимости от присвоения более высокой категории и назначения на новую должность. Соответствующее решение принимается органом местного самоуправления в соответствии с процедурой повышения по службе в пределах средств, предусмотренных бюджетом.

Оплата лиц наемного труда регулируется в тарифных соглашениях. Она строится по принципиально иной схеме, чем в отношении чиновников. Базисная заработная плата служащих и рабочих ориентирована на ту деятельность, которая поручается им в рамках трудового договора работодателем, в зависимости от образования, профессиональной квалификации, возраста и стажа. Для низкоквалифицированного персонала основным критерием для ставки их тарифа является трудовой стаж.

Как чиновники, так и наемные служащие при выполнении особых функций или при работе, связанной с особыми трудностями или опасностью, в дополнение к своему денежному содержанию имеют право на получение дополнительных местных надбавок. Например, такие надбавки могут применяться в отношении муниципальной милиции.

Для отдельных служащих при особо высокой производительности и особой надежности, а также для лиц, добившихся особых коммерческих результатов в пользу муниципального образования, может применяться механизм оплаты, непосредственно ориентирующийся на выполненную работу.

Помимо стандартных социальных льгот и гарантий муниципальному служащему гарантируются ряд льгот, связанных с его статусом:

— пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

— обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

— защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной службе.

Федеральное законодательство устанавливает лишь общие нормы о муниципальной службе и муниципальных должностях. Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы, размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. Каждое муниципальное образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих общее правовое положение муниципального служащего, нормативными актами органов местного самоуправления регулируются полномочия должностных лиц в системе местного самоуправления.

Муниципальный служащий может привлекаться к ответственности по отношению как к третьим лицам, так и к административному органу. По общему правилу чиновник не должен нести ответственность за ущерб, нанесенный службой в целом. Если чиновник преследуется в судебном порядке лицом, требующим возмещения ущерба, нанесенного администрацией, то муниципальный служащий не может быть осужден в том случае, если ущерб связан со служебной ошибкой. Чиновник может быть наказан только в том случае, если ошибка, повлекшая ущерб, носит личный характер и не связана со службой, т.е. должна быть допущена во внеслужебное время, вне служебного помещения и без применения служебных средств.

Если ошибка, причинившая ущерб, приписывается службе, то административный орган, в котором служит чиновник, должен защитить своего служащего от любого наказания. Если чиновник был приговорен судом к возмещению ущерба, административный орган должен избавить его от выплаты, взяв на себя покрытие расходов в счет потерпевшего.

Ответственность чиновника по отношению к третьим лицам может принимать форму уголовной. В этом случае применяются нормы уголовного права, которые содержат специфические для чиновников составы преступления: взяточничество, коррупция, подлог, превышение власти и т.д.

По преступлениям в отношении административного органа чиновник привлекается к уголовной ответственности на тех же основаниях, что и в отношении третьих лиц. Материальная ответственность чиновника по отношению к нанявшему его административному органу наступает, если административный орган предлагает чиновнику частично или полностью возместить средства, которые этот орган выплатил по судебному решению жертве ущерба, нанесенного чиновником.

Административный орган также может требовать от чиновника возвратить незаконно полученные им средства.

Как показывает практика, чиновник редко подвергается материальной ответственности, так как обычно существует серьезная диспропорция между размером ущерба и возможностями чиновника возместить его, кроме того администрация часто не желает парализовать инициативу своих служащих слишком суровыми мерами ответственности.

Хотя депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не являются муниципальными служащими, их правовой статус имеет свои особенности.

Выборным должностным лицам, членам представительного органа власти местного самоуправления федеральным законодательством гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Сроки полномочий таких лиц не могут составлять меньше двух лет. При этом установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления начинаются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий на постоянной основе.

Вопросы отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления регулируются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.