лучшие книги от издательства ЦЕНТРПОЛИГРАФ
РЕКОМЕНДУЕМ: лучшие книги от издательства ЦЕНТРПОЛИГРАФ>>>

  

Вся библиотека >>>

Оглавление книги >>>

    


Леонид ШепелевТитулы, мундиры и ордена Российской империи


Леонид Ефимович Шепелев

 

 

Ранги и титулы чиновников гражданских ведомств

Собственная его императорского величества канцелярия

 

Канцелярия эта возникла еще в 1812 г. и долгое время возглавлялась известным А. А. Аракчеевым и даже размещалась в его доме. В самом начале николаевского царствования (31 января 1826 г.) ее реорганизовали и разделили первоначально на два отделения. Первое осуществляло общий контроль за организацией гражданской службы и ее прохождением чиновниками (назначение высших чиновников, установление условий их службы, награды и т. п.). На Второе отделение возлагалась кодификация законодательных актов Российской империи (в 1882 г. его функции отошли к Государственному совету). 3 июля 1826 г. создается (более других известное) Третье отделение, которое стало органом административного надзора и центром политического сыска в стране (в 1880 г. его функции передали Министерству внутренних дел). В 1828 г. организуется Четвертое отделение, для заведования благотворительными учреждениями императрицы Марии Федоровны, вдовы Павла I (так называемое Мариинское ведомство, в 1880 г. реорганизованное в особую Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии). Временное Пятое (1836-1866) и Шестое (1842-1845) отделения ведали подготовкой нового положения о государственных крестьянах и реформы административного устройства Кавказа. После ликвидации прочих отделений с 1882 г. Первое отделение снова стало называться Собственной канцелярией.

Функции трех первых отделений Собственной канцелярии согласовывались. На Первое отделение возлагалось, как уже отмечалось, общее руководство организацией гражданской службы. Второму поручалась кодификация законов империи, чем предполагалось достичь установления в сфере государственного управления хотя бы основ правового порядка. Началось издание Полного собрания законов Российской империи (хронологического) и Свода законов (систематического). Третьему отделению (и подчиненному ему Корпусу жандармов) вменялось в обязанность наблюдение за правопорядком в стране и «общественным мнением» всех слоев населения. Своей важнейшей задачей руководители Третьего отделения считали «подавление происков бюрократии» — этого «гложущего червя», паразитирующего на обществе. Обеспокоенность состоянием чиновничества вызывалась двумя обстоятельствами. С одной стороны, тем, что в связи с введением в стране министерской системы численность гражданских служащих резко увеличилась за счет представителей социальных групп, не имевших права на государственную службу. С другой — несколько возросшей образованностью чиновников и обострением критического отношения их к действительности.

Чтобы успешно справиться с поставленными перед ней задачами, Собственной канцелярии самой предстояло стать образцовым учреждением. В начале своей деятельности Первое отделение насчитывало всего несколько чиновников, и Николай I хвастался, что, «несмотря на сие, течение дел столь быстро, что ежедневно кончаются все дела». А. А. Аракчеева в качестве главы Первого отделения заменил Н. Н. Муравьев. Но в 1831 г. он ушел в отставку по болезни и на его место назначили Александра Сергеевича Танеева (1785-1866), пользовавшегося репутацией хорошего организатора и редактора. Позднее Танеев дослужился до чина действительного тайного советника, получил звание статс-секретаря, стал членом Государственного совета и был награжден придворным званием камергера (в Русском музее хранится его портрет в мундире члена Государственного совета, исполненный художником С. К. Зарянко).

Забегая вперед, отметим, что в 1865 г. А. С. Танеева сменил на посту управляющего Первым отделением его сын Сергей Александрович (1821-1889). Хорошо знавший его А. А. Половцов отзывался о нем как о чиновнике «исполинской посредственности», действовавшем по принципу «угадать и угодить»: «Самая ничтожная во всех отношениях личность, дошедшая до степеней известных только потому, что любят бессловесных. Самое изысканное подобострастие, соединенное с полною бездарностью, — вот справедливая характеристика этого канцеляриста, который не имел в жизни иной цели, как обделывание своих личных делишек вроде прибавки жалованья, устройства казенной квартиры или получения какой-нибудь ленты». Именно ему в 1880-х гг. Александр III поручил руководство работой Особого совещания по вопросу об изменении действующих законоположений о порядке чинопроизводства в гражданском ведомстве.

В 1896 г. главой Канцелярии (к этому времени отделения внутри нее были упразднены) назначается сын последнего — Александр Сергеевич (1850-1918). Третий Танеев стал обладателем высшего придворного чина обер-гофмейстера. Увлекался музыкой, получил известность как композитор-любитель. Его дочь Анна (1884-1964, по мужу — Вырубова), также увлекавшаяся музыкой, стала ближайшей подругой императрицы, что, конечно, усиливало позиции Танеева при дворе. Отзывы современников о последнем Танееве как государственном деятеле также не комплиментарные.

В сфере организации государственной службы деятельность Собственной канцелярии с самого начала направлялась на решение трех главных задач:

1.         Очищение состава чиновников от тех, кто не имел

права на государственную службу или чины данного

класса;

2.         Подготовка законоположений, устанавливающих

четкий правовой порядок приема на государственную

службу и прохождения ее;

3.         Разработка единой системы форменной одежды для

гражданских чиновников. Считалось, что такая одежда

столь же необходима, как и в армии. Выделяя визуаль

но агентов государственной власти из общей массы на

селения и, наоборот, указывая на корпоративную общ

ность чиновников отдельных ведомств, такая одежда

подчеркивала престиж государственной службы и ока

зывала большое нравственное влияние на ее обладате

лей. В законе говорилось, что «мундир означает место

служения, а также степень звания и должности».

По указанию Николая I Первое отделение в 1827 г. организовало проверки состава столичных чиновников, в особенности низших, на предмет выяснения их прав на занятие должностей государственной службы. Сам император в 1828 г. неожиданно посетил Сенат, явно с контрольными целями. Собственной канцелярии он поручил разработать новую «Табель о рангах» — на этот раз о рангах (классах) всех должностей гражданской службы (в 1835 г. издается «Расписание должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно»). Тогда же по указанию императора готовится реформа форменной одежды гражданских чиновников (реализована законом от 27 февраля 1834 г.).

В 1836 г. на Первое отделение возлагается «наблюдение за службой всех гражданских чиновников». А в 1842 г. А. С. Танееву поручается исправить «Общий гражданский список», ведшийся Герольдией, по подлинным формулярным спискам. Как говорилось в отчете Танеева, в первые же месяцы «последовали целые сотни замечаний, сообщенных Герольдии через министра юстиции, по поводу массы ошибок, вкравшихся в список. Дело это было крайне трудное, так как формуляры присылались учреждениями с обычной в делопроизводстве того времени медлительностью. Вкравшиеся в сведения о чиновниках ошибки показывают, с какой неаккуратностью велся список... Государь обратил внимание на то, что в списке значатся лица, привлекавшиеся к ответственности, причем умалчивается об их подсудности. Государю угодно было проверить, нет ли незаконно приобретенных имений, и в этом также обнаружились злоупотребления. Поэтому государь, убедившись в необходимости особенного наблюдения за всем гражданским служебным персоналом в Империи, повелел... составить проект учреждения Инспекторского департамента гражданского ведомства, который удостоился высочайшего утверждения 31 июля 1846 г.». В указе Сенату по этому случаю говорилось: «...Признали мы за благо усвоить собственному руководству нашему заведование сими (гражданскими. — Л. Ш.) чинами в полном их составе». Уже через два года Николай I констатировал, что «цель достигнута: порядок, отчетность заменили беспечность и злоупотребления разного рода». Сам Танеев считал, что удалось достигнуть и некоторого «упрощения форм делопроизводства, на что требовалось прежде несколько месяцев... то совершается в несколько недель, и уже. это одно ускорение производства есть для личного состава гражданских чинов истинное благодеяние». В Инспекторском департаменте оказались сосредоточены «все случаи, относящиеся до личного состава гражданских чинов», связанные как с назначениями на должность, так и с производством в чины. Перемены по службе чинов VI класса и выше оформлялись «высочайшими приказами». Позже Танеев докладывал Александру II: «Делопроизводство о награждении чинами, за выслугу определенных по закону сроков, составляет главное занятие по Инспекторскому департаменту, которому подлежит из удостаиваемых начальствами производства в чины ежегодно до 18 тыс. лиц рассмотреть права каждого». Так как «производство в чины и представление в них старшинства обусловливается занятием таких мест, которые открывают на повышение в чин право, то... никто не был производим двумя чинами выше класса занимаемой должности».

Танеев указывал на то, что из поступавших в департамент не оказалось «ни одного... представления, особенно по губерниям, где бы не открылись неправильные исчисления службы, ошибочные ссылки на приказы, недостаточность документов, и бывали случаи, что представлялись подложные документы». Особенно вопиющие злоупотребления обнаружились в документах, касающихся образовательного ценза чиновников: «...многие лица, прослужив безукоризненно долгое время и злоупотребляя безусловным доверием начальства, представляли задним числом университетские дипломы... оказавшиеся подложными».

Инспекторский департамент оказался втянут в непосильную работу. Непосредственно управлявшему им вице-директору камергеру М. В. Белинскому «пришлось прожить тяжкие два года, в течение коих он видел детей своих только спящими... Праздников для него не существовало». Мало того, деятельность департамента вызвала буквально катастрофический рост переписки по личному составу всех гражданских ведомств (признавалось, что она «достигла... колоссальных размеров»). Под влиянием этого и учитывая, что ведомства все же получили некоторую острастку в оформлении всех чинопроизвод-ственных дел, в 1858 г. Инспекторский департамент был упразднен, а обязанности его переданы Департаменту герольдии Сената.

 

Особенно активно против существования Инспекторского департамента возражали министры и главноуправляющие. Вот как это излагалось впоследствии:

«Инспекторский департамент совершенно устранил права местных начальств по назначению, перемещению и удалению от службы классных чинов, так как все это стало делаться чрез департамент высочайшими приказами; вследствие такого порядка, с одной стороны, возникла во всех управлениях и по всем инстанциям новая и обширная переписка, с другой стороны, замещение освобождавшихся мест было донельзя затруднено и это при условии, что изменился только обряд окончательного назначения и увольнения лиц; ответственность же за назначение осталась по-прежнему на ближайшем начальстве, так как Инспекторский департамент для суждений о качествах и способностях назначаемых руководствовался исключительно сообщениями того же начальства. Весь Комитет министров полагал, что сношения с Инспекторским департаментом по увольнениям и назначениям могли бы быть отменены без всяких неудобств для службы. Рассмотрение департаментом документов лиц, впервые определяемых на государственную службу, содействовало, по общему отзыву, устранению некоторых беспорядков, в частности в определении на службу лиц, не имевших на то права; но, по мнению всех министров, для устранения подобных случаев достаточно было бы установить строжайшую ответственность за нарушение правил об определении на службу. Производство в чины за выслугу лет требовало также представления в департамент многих документов (формуляров, кратких и общих списков), что могло бы особенно быть сокращено вследствие издания нового закона (7 декабря 1856 г.), значительно упростившего самый расчет производства в чины за выслугу лет... Громадная переписка вытекала также из обязанности департамента составлять и вести как общие, так и частные формулярные списки всем состоящим на службе и издание ежемесячного списка гражданским чинам первых восьми классов; во всем этом, по мнению Комитета, не было решительно никакой надобности. Наконец, согласно высочайшему повелению 27 февраля 1854 г., установлено, чтобы по делам о чиновниках Сенат требовал заключение не только от подлежащих министерств, но и от Инспекторского департамента. Такое повеление, конечно, замедляло самые дела и увеличивало переписку».

Комитет министров, рассмотрев отзывы министров и главноуправляющих, в 1858 г. признал возможным упразднить Инспекторский департамент.

Задачей Второго отделения Собственной канцелярии была, как уже отмечалось, кодификация законов Российской империи. Николай I справедливо считал существование полных и удобных для пользования изданий законодательных актов условием правопорядка в стране. В апреле 1831 г. в рескриптах на имя товарища министра юстиции Д. В. Дашкова и министра финансов Е. Ф. Канкрина император писал: «Полное собрание отечественных наших законов и достоверное их в общем и непрерьюном составе издание... ньюе наконец в течение последних четырех лет, по особенному моему повелению, приведено к совершению. Собрание сие объем-лет сто семьдесят шесть минувших лет. Цель его, как прежде была, так и ныне есть: удовлетворить потребности времени настоящего и вместе с тем положить твердое основание будущему сей части устройству... Я приказал снабдить оным на счет казначейства Государственный совет, Комитет министров. Святейший Синод, все департаменты Правительствующего Сената и все губернские присутственные места». Далее предписывалось «надлежащее в каждом месте хранение их и употребление». Узаконения о форменной одежде чиновников, появившиеся до 1825 г., сконцентрированы во 2-й части 44 тома Полного собрания законов («Книга штатов») — к сожалению, без иллюстраций. Принимавшие участие в подготовке издания чиновники и типографские мастера, «коих неутомимыми трудами оно в столь короткое время окончено», получили денежные награды.

 

Только 14 октября 1827 г. и 25 июня 1834 г. Николай I подписал два закона, первый из которых определил порядок вступления на государственную службу, а второй — порядок дальнейшего чинопроизводства. Оба они должны были учитывать ту важную реальность, что к этому времени чиновничество в значительной мере воспроизводило само себя. Дети чиновников следовали по пути отцов, поскольку почти не имели других возможностей заработка. По закону они получали приемлемые права поступления на службу даже вне зависимости от образования; вместе с тем они же пользовались правами обучения в большинстве учебных заведений. Доля поместных дворян в составе гражданского чиновничества постепенно сокращалась (отчасти вследствие роста общей численности чиновничества). Идеальное решение проблемы организации гражданской службы теперь виделось в том, чтобы, во-первых, обеспечить замещение всех низших вакансий и, во-вторых, открыть путь к должностям среднего и высшего уровней исключительно для специально подготовленных лиц, преимущественно из числа потомственного дворянства. Последнее предполагалось достигнуть предоставлением дворянству новых льгот в получении образования.

Указ 1.827 г. устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом государственной службы: к 1-й относились потомственные дворяне; ко 2-й — дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов; к 3-й —дети приказных служителей, не имеющих чинов; к 4-й — не имеющие права на гражданскую службу, но принятые ранее издания данного закона. Для производства низших канцелярских служителей из лиц названных разрядов в первый классный чин (XIV класс) устанавливались соответственно разные сроки службы: 2 и 4 года, 6 и 12 лет.

Положение 1834 г. предусматривало сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служителей первых трех категорий при наличии образования до одного года, двух и четырех лет *. При дальнейшем чинопроизводстве первенствующую роль играло уже образование, а не происхождение. Все, кто имел классные чины, делились на три разряда: с высшим образованием, средним и начальным. Производство в каждый следующий чин должно было осуществляться строго по выслуге в предыдущем чине установленного для каждого разряда числа лет — от 3 до 8. При производстве за отличия обязательный срок службы в чине сокращался. Сословное происхождение учитывалось только при получении чина VIII класса, дававшего потомственное дворянство. Для недворян срок выслуги для его получения увеличивался независимо от наличия образования. Кроме того, условием производства в чины VIII и V классов служащих со средним и начальным образованием было назначение на должности этих классов. Производство в чины выше статского советника (V класс) могло иметь место исключительно по личному усмотрению императора, а не по выслуге определенного числа лет. Разрешалось назначать на должности чиновников, «имеющих один чин выше или ниже той степени, в которой положена должность». Чиновник с высшим образованием мог быть назначен даже через степень, то есть через класс должности. В 1835 г. такое право предоставили всем без исключения чиновникам. Юридическая возможность расхождения между классами чина и должности не ломала, однако, традиции, отдававшей из нескольких кандидатов на должность предпочтение старшему по классу чина и старшему по времени производства в данный чин.

 

* Через 10 лет постановлением 28 ноября 1844 г. устанавливалось, что лица, не окончившие курс в уездных или высших училищах и не выдержавшие экзаменов по особой программе, могли производиться в первый (XIV) классный чин лишь после 4-12 лет службы в зависимости от происхождения. Затем для канцелярских служителей 3-й категории этот срок был увеличен до 16 лет, но за половину данного срока они получали звание личного почетного гражданина. От этих норм, однако, вскоре стали делаться многочисленные отступления.

Для того чтобы реализовать идею соответствия класса чина классу должности (с расхождениями в 1-2 класса), требовалось упорядочить отнесение к определенным классам всех существовавших в империи должностей. Понятно, что от самого подхода к «классификации», от того, к каким именно классам будут отнесены должности, зависело реальное значение права, сообщаемого чином, на должность. Принадлежность к классам высших сравнительно немногочисленных должностей к середине 1830-х гг. уже вполне определилась. Отнесение должностей средней и низшей категорий к классам было уточнено и объявлено указом Николая I от 1835 г. «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно». В XIX — начале XX в. обычно должность министра соответствовала II классу, товарища министра — III, директора департамента (управления), губернатора и градоначальника — IV, вице-директора департамента и вице-губернатора — V, начальника отделения и делопроизводителя в центральных учреждениях —-VI, а столоначальника там же —VII классу. Такое ранжирование по классам Табели о рангах должностей и чинов в некоторых случаях приводило к коллизиям. Например, когда в 1849 г. новым министром народного просвещения назначили князя П. А. Ширин -ского-Шихматова, оказалось, что директор Императорской публичной библиотеки (подведомственной этому министерству) барон М. А. Корф имел три года старшинства в том же чине по сравнению с министром. Ситуацию признали неудобной, и выход нашли в переводе библиотеки в ведомство Министерства императорского двора (в 1850 г.). После ухода Корфа с поста директора (1861 г.) библиотеку вновь подчинили Министерству народного просвещения (1863 г.).

В 1840-е гг. правительство предпринимает ряд мер, имевших целью усилить общий контроль за составом чиновничества. В правительственных кругах в несомненной связи с революционными событиями на Западе и ростом образовательного уровня российских чиновников возникла серьезная озабоченность «направлением умов» государственных служащих и наличием в их составе неблагонадежных элементов. Опасный прецедент Николай I видел в Австрии, где, как он считал, существовала «сильная бюрократия, которая минирует государство и ставит умы в вечную борьбу с правительством». В России его беспокоили, в частности, ведомства юстиции и путей сообщения *. По поручению царя министр юстиции граф В. Н. Панин в ноябре 1846 г. разработал соответствующую записку. Панин находил нужным подвергнуть общему пересмотру Устав о службе гражданской и уверял царя в том, что «никакие усилия вашего величества, ни усердие министров к исполнению вашей воли не достигнут цели, если самый порядок определения к должностям не поставит ясными постановлениями преграды к замещению должностей лицами, недостойными оказанного им доверия».

Для пересмотра Устава опять создается особый комитет, которому предлагалось при разработке нового варианта этого закона руководствоваться следующими указаниями царя: «Чинами не называться, а называться по местам службы и занимаемой должности. Производству быть не за выслугу, а, как в военном ведомстве, на ваканции и в редких случаях за отличие... Производство за выслугу лет заменить прибавкой к жалованью...» В январе следующего года царь дал указание приложить «всевозможное старание, чтобы действия комитета шли без замедлений».

Однако вскоре работа комитета оказалась парализованной двумя записками министра народного просвещения графа С. С. Уварова, поданными царю в 1847 г., где он выступил с апологией чинов. Записки эти на многие годы стали манифестом и сводом основных аргументов для сторонников сохранения чинов и вновь привлекали внимание всякий раз, когда речь заходила об их отмене.

 

Следующая страница >>>