Экологическое право

Основы экологического права

Раздел: Экономика и юриспруденция

В управлении природопользованием поресурсный подход сложился исторически. Каждому виду природных ресурсов отвечает специфическая форма хозяйственной деятельности со своей системой управления. Эти формы хозяйственной деятельности фактически выделились в специализированные отрасли экономики (сельское хозяйство, горнодобывающие отрасли, водное хозяйство, лесное хозяйство и т.д.). У каждой такой отрасли специфические особенности. Сельскохозяйственное производство - одно из самых древних. Ему присущи определенные черты фундаментальности не только потому, что оно формирует продовольственную базу человеческой цивилизации, но и потому, что теснее всего привязывает человека к природе.

Вряд ли можно спорить с тем, что пользование природой как средой обитания автоматически влечет за собой функцию ее охраны. С этих позиций управление природопользованием будет включать в себя и управление окружающей природной средой как источником (условием) жизни. И цель этого управления - охрана окружающей среды.[5] Разумихин Н.В. Природные ресурсы и их охрана. Л., 1987. С. 47.

На практике полезно различать природопользование как ресурсопотребление и пользование природной средой. В первом случае целесообразен поресурсный подход, во втором он нецелесообразен. Обосновать это несложно, если рассматривать природную среду как некоторую целостность, например как систему природных ресурсов. Эта система обладает важным свойством: она порождает, "производит" отдельные природные ресурсы и поэтому нуждается в охране именно как система. Охранять природу поресурсно - значит заранее обрекать себя на неуспех. Отсюда следует важный организационный принцип: функция охраны природы, даже если речь идет об охране, сбережении отдельных ее ресурсов, должна быть отделена от производственного процесса, включающего в себя ресурсопотребление. Именно по этой причине, скажем, лесопромышленная отрасль не включает в себя лесохозяйственную деятельность, направленную на уход за лесом, его охрану и восстановление.[6] Лесоустройство. М., 1983. С. 6. В сложившейся структуре

общественного производства они и существуют как два различных ведомства, что кажется вполне оправданным. Это тем более оправданно, что лес является возобновимым ресурсом.[7] Немировский Е.И. Правовая охрана лесов. М., 1987. С. 9-15.

С минерально-сырьевыми ресурсами дело обстоит иначе, поскольку они невозобновимы. Поэтому здесь нет ведомства, аналогичного лесному хозяйству. Тем не менее функция охраны недр остается. В настоящее время она закреплена за Министерством природных ресурсов. В целом в этой области проглядывается тенденция к организационной интеграции функций недропользования и охраны недр.

Но особенно сильно эта тенденция проявляется в сфере водных правоотношений. Родилась она не в России. В ряде стран (Англии, Венгрии, Чехословакии) использование и охрана водных ресурсов выделены в отдельную специализированную отрасль производства - водное хозяйство. Данная производственная сфера включает в себя всю совокупность водных ресурсов (поверхностных и подземных), объекты по контролю качества этих ресурсов и их охране, регулированию и территориальному перераспределению, транспорту. К данной сфере также относятся предприятия и организации, занимающиеся планированием, проектированием, научными исследованиями и т.д.

Концепция водного хозяйства как специализированной отрасли экономики, интегрирующей функции использования и охраны водных ресурсов, детально изложена в работе Е.Г. Григорьева.[8] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

Логика дальнейшего развития управления водных ресурсов требует включения в ее структуру бассейновых водохозяйственных объединений в качестве основных производственных единиц отрасли, действующих под эгидой региональных органов управления водным хозяйством.

Как видим, речь идет не только о функциональной, но и территориальной интеграции организационных структур в сфере водопользования. Одним из примеров на сегодняшний день является Кемеровская область. В территориальной комплексной программе охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. высказывается, в частности, идея интегрированного управления водным хозяйством области.[9] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 66-67. Предлагается управление водным хозяйством Кемеровской области сосредоточить в руках специализированного органа с функциями государственного управления в использовании, воспроизводстве водных ресурсов и восстановлении водных объектов.

Чем обусловлена необходимость интегрированного управления? Нужна жесткая, принципиальная позиция управления по отношению к водопользователям. Только тогда может быть положительный результат, считают авторы программы. Однако недостатком такого рода интегрированного управления водными ресурсами является ведомственный подход к их охране и воспроизводству. Фактически он - проявление поресурсного подхода к охране природной среды, что с методологической точки зрения неверно.