Вся электронная библиотека >>>

Экономические субъекты постсоветской России

 

 

 

Экономическая природа и функции государственной собственности

 

 

С позиций институциональной теории существование различных форм собственности, в том числе и государственной, в долгосрочном плане объясняется минимизацией трансакционных издержек, связанных с некоторыми видами деятельности. Права государственной собственности могут и должны существовать там, где, с одной стороны, возможно обеспечить режим исключительного доступа, а с другой — сравнительные преимущества частной или общей собственности выражены слабо. Система государственной собственности предполагает существование режима исключительности доступа к ресурсам не только аутсайдеров, но и инсайдеров, совладельцев государственной собственности. Исключительность доступа поддерживается формальными правилами, согласно которым доступ к редким ресурсам регулируется ссылками на коллективные интересы общества в целом. Это предполагает, во-первых, установление общего принципа достижения общественного интереса (блага общества), а во-вторых, разработку механизма реализации общего принципа в конкретных формах и методах принятия решений по использованию каждого отдельного ресурса государственной собственности (т. е. голосование, делегирование полномочий профессиональным экспертам, единоличное распоряжение и т.д.).

В этих условиях никто из инсайдеров не находится в привилегированном положении. Как индивидуумы все исключены из доступа к ресурсам, поскольку ничья ссылка на личный интерес не признается достаточной для их использования. Совладельцы государственной собственности не обладают единоличными исключительными, продаваемыми на рынке правами по использованию ресурсов.

Основным и главным документом, фиксирующим формальные правила в стране, является Конституция. Конституция — это договор, который определяет составного собственника — государство (т.е. совладельцев, их доли при голосовании, их доли в госсобственности, общую структуру государственного административного аппарата)[1]. Даже самые высшие государственные лица не в праве изменять ни саму Конституцию, ни ее любой пункт. Конституция, являясь фундаментом всего государственного устройства, может изменяться только самим совокупным собственником (в демократическом государстве — всеми гражданами страны на общегосударственном референдуме).

С точки зрения структуры соответствующих пучков правомочий можно выделить ряд важнейших отличий государственной собственности от других форм[2]. Некоторые из них не являются специфическими для государственной собственности и в равной мере характерны для любых форм объединения прав нескольких собственников в единый пучок правомочий (партнерства, корпоративная собственность). Любая групповая собственность поощряет поведение, выгоды от которого достаются какому-то одному участнику группы, а издержки распределяются среди всех ее членов. И, наоборот, она ослабляет стимулы к принятию решений, издержки которых ложатся на кого-то одного, а выгоды делятся между всеми членами группы. Особенность государственной собственности в том, что здесь эти трудности проявляются в наивысшей степени.

Первое важнейшее отличие государственной собственности от других форм — принудительное участие всех граждан страны в совладении государственной собственностью. Никто не может свободно распоряжаться своей долей собственности, продать или передать ее. “Владение государственной собственностью не добровольно; оно обязательно до тех пор, пока некто остается членом общества”[3]. Уклониться от совладения некоторым объектом собственности данного государства можно, лишь переехав в другую страну и сменив гражданство, тогда как держатель акции может продать ее, не покидая города. Многочисленность совладельцев ресурсов позволяет таким образом распределить между ними риск и издержки, что каждый из совладельцев несет ничтожно малую долю. Поэтому обычно в режиме государственной собственности осуществляются неприбыльные или низкорентабельные дорогостоящие проекты, имеющие своей целью реализацию общественного интереса (строительство и содержание дорог, театров, библиотек, музеев, научных и образовательных учреждений, оборонных предприятий и т.д.).

 

 

Второе отличие связано с наивысшей степенью опосредованности владения государственной собственностью — через установленную в обществе систему правил и процедур. Отсутствие прямой связи между целями, интересами, поведением отдельных совладельцев и результатами использования ресурсов порождает сложности контроля и управления объектами государственной собственности (principal-agent problem).

Члены общества слабее заинтересованы в контроле за результатами использования государственной собственности. Усилия отдельного совладельца по налаживанию эффективного контроля за деятельностью государственных служащих потребуют от него значительных затрат времени и средств, тогда как участие в дележе выгод от установления такого контроля неизбежно примут все члены общества. Вследствие менее эффективного, чем в частных фирмах, контроля за поведением управляющих у тех появляется больше возможностей злоупотреблять своим положением в личных интересах. Кроме того, отсутствует совершенный механизм эффективного управления государственной собственностью. Экономическая эффективность такого механизма понимается как сравнительная, а не абсолютная. В конечном счете необходимо признать экономическую неэффективность практически любого механизма управления государственной собственностью.

Третье отличие связано с наивысшей степенью рассогласованности интересов отдельных совладельцев государственной собственности и общества в целом, отдельных групп совладельцев внутри общества, и, наконец, интересов отдельных совладельцев. “Общественный интерес” сложнее определить и измерить, чем частный: “...бюрократ имеет больше стимулов производить то, в чем, как он думает, нуждается общество, и меньше стимулов производить то, на что общество предъявляет спрос. Мнение бюрократа о том, что общество должно иметь, обычно называют «интересами общества»2”[4]. Часто рассогласованность интересов отдельных совладельцев государственной собственности зависит от соотношения политических сил.

Кроме того, необходимо учитывать и интересы отдельных государственных служащих, которым в некоторых случаях более выгодно оппортунистическое поведение. Ведь выгоды от использования государственной собственности в личных целях достаются самому чиновнику, тогда как возникающие в связи с этим экономические потери несут все члены общества, и на его долю совладельца государственной собственности приходится ничтожно малая их часть.

Четвертое отличие связано с формальной и неформальной реализацией прав государственной собственности. В зависимости от степени распространения системы государственной собственности, а также от ряда других факторов (в частности, организации системы контроля), возникает существенное различие между правом государственной собственности де-юре и этим же правом де-факто. Если формально ресурсы находятся в государственной собственности, то фактически вполне может осуществляться режим свободного доступа, групповой или индивидуальной собственности. Данная ситуация будет лишь определять (а) набор правомочий, которые могут реализовывать экономические агенты, и (б) особенности технологии передачи правомочий от одного экономического агента другому[5]. Формальные и неформальные права собственности соответствуют сравнительным преимуществам их реализации.

В результате возникает тенденция стихийной приватизации государственной собственности. Поскольку реальное осуществление правомочий возлагается на чиновников, которые в то же время являются экономическими агентами, обладающими своими интересами, как правило, не совпадающими с интересами тех, кого они представляют, а возможности контроля за их деятельностью ограничены, постольку права собственности на самом деле превращаются в частные. Если данного превращения не происходит, то тенденция сохраняется, что выражается прежде всего, в распространении взяточничества, коррупции, вымогательства и т.п.

Под спонтанной приватизацией подразумевается использование доступа к ресурсам в личных целях, не обусловленное системой формальных правил[6]. Возможность такого доступа обусловлена, с одной стороны, высокими издержками защиты права государственной собственности, а с другой — сформировавшимися, в частности, в России институтами административного рынка, позволявшего обеспечить торговлю правом нарушать формальные правила[7]. Возникшая система административного рынка создает дополнительные препятствия для формирования эффективных прав собственности в силу эффекта зависимости существующего набора альтернатив от предшествующих изменений (path-dependence).

Итак, совладельцы государственной собственности не могут производить концентрацию своего богатства в избранных ими областях (не могут, например, увеличить свою долю “собственности” в здравоохранении, уменьшив свою долю “собственности” в обороне), расщеплять пучки правомочий и специализироваться в реализации частичного правомочия только одного типа, осуществлять действенный контроль за своими агентами.

Однако результаты анализа государственной собственности еще не означают, что государственная собственность всегда и во всех случаях неэффективнее частной. Есть причины, объясняющие ее длительное существование в условиях рыночной экономики.

В ряде случаев государственная собственность может быть наиболее эффективным средством решения проблемы трансакционных издержек. В основном она оказывается необходима при производстве многих общественных благ (таких как оборона и правопорядок). Однако из практики известно (и подтверждено теорией), что общественные блага вполне могут производиться и частным образом. В то же время частные блага производятся и на предприятиях, находящихся в государственной собственности. Выбор между государственным и частным способами производства любого общественного блага регулируется сопоставлением издержек, присущих этим способам: выживает тот из них, который реализуется с минимальными затратами. При этом необходимо оценивать полные затраты, а не те, которые непосредственно связаны с производством. Например, когда говорят, что производство того или иного общественного блага государством соответствует общественной традиции, то есть регулируется, на первый взгляд, неэкономически, — фактически речь идет о том, что совокупные издержки частного производства, включающие как прямые, так и сопряженные (связанные с реализацией социальной инновации, заключающейся в изменении общественного мнения и ломке существующей традиции), оцениваются как более высокие, чем издержки государственного производства данного общественного блага[8]. Особое значение имеет учет издержек институциональной трансформации, факторами которых В. Полтерович называет следующие: отвлечение ресурсов из традиционных сфер инвестирования на создание новых институтов; издержки дезорганизации; издержки перераспределения переходной ренты[9].

Многие общественные блага, действительно, эффективнее производить государственным, нежели частным способом, но в этом, по справедливому замечанию В. Тамбовцева, “государство может убедиться лишь на собственном опыте, приходя в своей эволюции к гораздо более сложной структуре расходов, чем сбор доходов и расходование оставшейся части на личные нужды работников организации, именуемой государством”[10].

Важное значение имеет соотношение государственной собственности и потенциала государства. Потенциал государства можно определить как способность “эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия”[11] и, технократически, как совокупность аккумулируемых государством различных видов ресурсов. Эффективно управляемая государственная собственность способствует приумножению государственных ресурсов, а значит, и повышению потенциала государства. В то же время неэффективно используемые государственные ресурсы, наоборот, влияют на способность государства организовывать коллективные действия, разрушают потенциал государства.

В отчете Всемирного Банка о мировом развитии в странах с переходной экономикой рекомендуется провести систему мероприятий по повышению эффективности государственного управления. По мнению авторов отчета, на первом этапе восстановления конструктивной роли государства в экономике оно должно отказаться от выполнения тех функций, которые не в состоянии выполнять хорошо, поскольку использование ограниченных бюджетных ресурсов на некачественное выполнение тех или иных задач означает неэффективное расходование этих ресурсов. Функции государства должны быть ограничены лишь теми, которые реально могут быть осуществлены при имеющемся потенциале возможностей. В отношении к государственной собственности это означает значительное сокращение ее доли, в первую очередь за счет объектов, где организация эффективного управления требует больших затрат.

На втором этапе, полагают авторы исследования, “сжавшееся” государство должно заняться наращиванием своего потенциала и, по мере его роста, может начать расширять круг выполняемых функций. Одной из основных задач становится обоснование последовательности “восстановления” функций и определение их оптимального набора и уровня осуществления[12].

Однако при таком подходе, по мнению В. Тамбовцева, возникает целый ряд проблем: “Отказ государственных структур от того или иного вида деятельности, который ранее был привычен для населения, — пусть даже эта деятельность выполнялась плохо и неэффективно, — означает не что иное, как снижение потенциала государства (если понимать потенциал не как объем аккумулированных средств, а как способность организовывать коллективное действие). Ведь если государство перестает предоставлять то или иное общественное благо, люди вынуждены приобретать его на свои средства, и “сжатие” государства становится вычетом из бюджета граждан (если, разумеется, не происходит адекватное снижение налогового бремени, вполне компенсирующее повышение расходов семей).

Кроме того, плохо выполняемая, но все-таки выполняемая государством функция может быть исключена из его деятельности только в том случае, если спонтанное развитие в ходе реформирования уже создало тот или иной институциональный субститут негосударственного характера, осуществляющий предоставление того же самого общественного блага. Если же такого заменителя нет, уход государства из соответствующей сферы, приводя в соответствие его функции имеющемуся потенциалу, способен привести либо к возникновению острого социального конфликта, либо к утрате определенной части потенциала экономического развития страны.

Для России современного переходного периода яркими примерами являются государственная собственность на учреждения науки и высшего образования: если бы государство полностью прекратило их финансирование, возможностям будущего экономического роста страны был бы нанесен невосполнимый ущерб. Другой пример — негативные социально-политические последствия отказа государства от финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства в условиях, когда доходы населения не позволяют полностью оплачивать соответствующие услуги.

Интересно, что названная проблема снижения потенциала государства в результате “сжатия” его функций не возникает, если сам потенциал трактовать как сумму традиционных — финансовых — ресурсов, а не как способность к организации коллективного действия. В этом случае обозначенный экспертами Всемирного Банка первый этап действительно позволяет правительству сконцентрироваться только на хорошо решаемых задачах и параллельно накапливать возможности для роста своего потенциала. Возникающие при этом социальные проблемы и напряжения как бы выводятся за рамки рассмотрения и полагаются не влияющими на этот процесс накопления (или расширения) возможностей государства.

Для современного российского государства вполне актуально именно технократическое видение своего потенциала, хотя в наиболее очевидных случаях оно учитывает и возможность включения в нее социально-организационной составляющей. Однако следствием организационно-пропагандистски неподготовленное “сжатие” государства вызывает адекватное “сжатие” его доходов в силу стремления и граждан, и фирм “уйти из-под” государства в ответ на его уход из привычных сфер предоставления общественных благ. Ситуация грозит “схлопыванием” государства, со всеми катастрофическими последствиями[13].

В этой ситуации, следовательно, государству необходимо поддерживать рациональное число объектов государственной собственности, постоянно совершенствуя механизм контроля и управления этими объектами.

Признание сосуществования альтернативных форм собственности в переходной экономике позволяет преодолеть ограниченность неоклассического подхода, предполагающего, что вмешательство государства в случае с провалами рынка будет связано с Парето-. Во всех же остальных случаях право частной собственности является наиболее приемлемым, и только приватизация может решить все проблемы неэффективности функционирования экономики. Однако оценка издержек по обеспечению спецификации и защиты прав собственности вполне может привести к выводу о предпочтительности сохранения имеющейся ситуации.

Практически в любой экономике встречаются элементы всех форм собственности. Вместе с тем их соотношение постоянно меняется в зависимости от характера экономического и социального развития. Согласно теории прав собственности, в замкнутом, однородном, технологически статичном обществе издержки организации экономики на принципах, характерных для системы государственной собственности, могут быть достаточно невелики, но стремительно нарастают по мере расширения масштабов экономической деятельности, ускорения технических изменений, усложнения информационной среды. В результате сторонники теории прав собственности приходят к выводу, что чем сложнее общество, тем важнее для его процветания и просто выживания становится институт частной собственности[14].

 

 

К содержанию:  «Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ)» 

 

 Смотрите также:

 

Различные экономические субъекты являются двумя связанными...

Раздел: Экономика. … Различные экономические субъекты являются двумя связанными сторонами, если одна из них контролирует другую или оказывает значительное влияние на...

 

Собственность: экономическое содержание. Субъекты собственности...

2.1. Собственность: экономическое содержание. Проблема собственности одна из самых … Рассмотрев понятие собственности, надо охарактеризовать субъекты, между которыми, и объекты...

 

...хозяйства. Функции рыночных отношений. Экономические субъекты....

...более сложный характер, т. к. кроме домохозяйств и предприятий активными экономическими субъектами выступают государство и … Субъектно-объектная структура рыночного хозяйства - это...

 

Основные проблемы прогнозирования в современной экономике. Теория...

Проблемы интеграции особенно актуальны в современных экономических системах, где экономические субъекты вследствие действия объективных рыночных законов относительно...

 

...аудиторов и аудиторских фирм. Экономические субъекты....

Раздел: Экономика. … Экономические субъекты обязаны в случаях, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации и нормативными актами, заключать с...

 

К экономическим субъектам отнесены предприятия, их объединения...

Экономические субъекты. К экономическим субъектам отнесены (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности) предприятия, их объединения...

Финансовое право

 

Государства как первичные субъекты международного экономического...

Международное сообщество давно предпринимает попытки сформулировать основные права и обязанности государств. Так, в 1949 году КМП ООН подготовила проект Декларации прав и...

 

Финансы, финансовая политика и финансовая система

Определим основные субъектно-объектные связи в рамках вы-мюлнения финансами своих основных … Экономические субъекты, участвующие в хозяйственной жизни, вступают друг с...

 

Источники и субъекты международного экономического права. Литература

Глава 2 Источники и субъекты международного экономического права. … — Хозяйство и право, № 5, 1997; Герчикова И.Н. Международные экономические организации.

 

Оценка способности экономического субъекта продолжать...

1. Анализ и обсуждение с управленческим персоналом прогнозов … 8. Рассмотрение положения экономического субъекта в связи с невыполненными заказами.

 

Последние добавления:

 

Экономическая теория   Американский менеджмент

История экономики   Хрестоматия по экономической теории

Общая теория занятости процента и денег  Финансовый словарь