Финансы

Финансовое право

Раздел: Экономика

Подготовленный и утвержденный Правительством РФ (органом исполнительной власти другого уровня) проект бюджета вместе с сопроводительными документами поступает в законодательные (представительные) органы власти для дальнейшего прохождения. Порядок рассмотрения и утверждения проектов бюджетов на региональном и муниципальном уровнях регламентируется соответствующим законодательством субъектов РФ и правовыми актами муниципальных образований. Бюджетный кодекс детально регламентирует эту стадию бюджетного процесса лишь на федеральном уровне.

Существенным моментом данного этапа бюджетного процесса является предлагаемое изменение порядка прохождения всех проектов документов — только через исполнительные органы власти. Так, в случае возникновения разногласий исполнительных органов власти с законодательными, судебными и контролирующими органами по поводу составления смет расходов на эти структуры последним предоставляется возможность представить на рассмотрение и утверждение наряду с правительственным свой вариант сметы

Порядок рассмотрения проектов законов (решения) о соответствующих бюджетах и их утверждении основан на том, чтобы обеспечить их рассмотрение и утверждение до начала очередного финансового года. Такие же требования установлены для проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Если проект закона о бюджете не будет принят своевременно, то Бюджетным кодексом допускается введение режима временного управления бюджетом. Это предполагает наделение исполнительных органов власти правом осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двенадцатой — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

В этом случае по прошлогодним ставкам разрешается производить перечисление части регулирующих налогов в бюджеты других уровней, а также применять иные тарифы и ставки налогов, если они утверждаются законом о бюджете. Не меняются также размеры финансовой помощи другим субъектам. Однако допускается возможность не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона о бюджете на будущий год.

Если закон о бюджете не вступит в силу и через три месяца после начала финансового года, то исполнительный орган правомочен осуществлять расходы, распределять доходы и осуществлять заимствования на указанных выше условиях, при дополнительных ограничениях направлять бюджетные средства на инвестиционные цели, предоставлять бюджетные средства на возвратной основе, субвенции негосударственным юридическим лицам, осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал, формировать резервные фонды органов исполнительной власти и производить расходы из этих фондов.

Но после того, как закон о бюджете все-таки будет принят, не позже двух недель после этого, органы исполнительной власти обязаны представить в законодательный орган проект закона о внесении изменений в уже принятый закон с учетом реальных результатов исполнения бюджета за период с начала года до момента принятия бюджета.

Детальный порядок прохождение проектов бюджетов в законодательных структурах до момента их утверждения регулируется Бюджетным кодексом только на федеральном уровне.

В частности, не позднее 15 августа текущего года Правительство РФ обязано представить в Государственную Думу РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год вместе с названными выше сопроводительными документами и материалами, а также проектами федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Что касается государственных внебюджетных фондов, то проект федерального закона о тарифах страховых взносов в эти фонды должен быть представлен в Государственную Думу РФ еще раньше — до 1 августа текущего года.

В случае предполагаемой индексации минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий Правительство РФ одновременно с проектом бюджета обязано внести проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете представляются также федеральные целевые программы, финансирование которых намечается за счет средств федерального бюджета. Речь идет, во-первых, о программах, утвержденных в составе бюджетов в предшествующие финансовые годы, финансирование по которым частично уже состоялось, во-вторых, о впервые предлагаемых для утверждения и финансирования целевых программах. Отдельный режим имеют федеральные целевые программы, финансирование которых предлагается прекратить. В этом случае указываются причины прекращения их финансирования, а также объемы финансирования за предшествующие годы, за текущий год и оставшийся объем финансирования.

Ряд документов представляется в Государственную Думу в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете. Конкретно не позднее 1 октября текущего года должны быть представлены:

—        оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный финансовый год;

—        проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства РФ за истекший период текущего финансового года;

—        проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года и др.

Уже после принятия и подписания федерального закона о федеральном бюджете Правительство обязано в течение одного месяца представить в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

До 1 октября текущего года в Государственную Думу направляет свои документы и Банк России, который представляет проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год

После поступления 15 августа проекта бюджета и сопроводительных документов в Государственную Думу в течение суток со дня внесения все документы направляются в Комитет по бюджету с целью подготовки заключения о соответствии представленных документов перечню, утвержденному Бюджетным кодексом. Затем на основании данного заключения Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул председатель Государственной Думы принимает решение о принятии либо возвращении на доработку в Правительство РФ проекта федерального закона о бюджете. На доработку законопроекта со всеми необходимыми документами и материалами выделяется 10 дней.

После принятия проекта в течение трех дней он направляется во все комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение. Для обеспечения конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны.

Бюджетный кодекс утвердил порядок рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях*. Параллельно на этапе второго чтения федерального закона о бюджете должны быть приняты федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда, что призвано обеспечить соответствие бюджетов внебюджетных фондов, размера пенсии и минимальной оплаты труда федеральному бюджету.

Выше уже отмечалось, что до начала процесса принятия проекта федерального закона о бюджете в первом чтении должны быть приняты (если они предусмотрены порядком принятия бюджета) федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, в законодательство о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Если эти нормативные акты не приняты или отклонены, то дальнейшее прохождение бюджета в процессе его утверждения осуществляется с учетом помеченных результатов по названным нормативным актам.

На принятие Государственной Думой проекта федерального закона о бюджете в первом чтении выделяется срок 30 дней, который исчисляется со дня поступления документов в законодательный орган. В первые 15 дней все комитеты Государственной Думы обязаны подготовить и направить в Комитет по бюджету свои заключения по законопроекту и предложения о принятии либо отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. После этого Комитет по бюджету готовит свое заключение по законопроекту о бюджете, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Непосредственно предметом первого чтения являются: концепция бюджета и прогноз социально-экономического развития России на очередной год, основные направления бюджетной и налоговой политики на следующий год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и другие основные характеристики федерального бюджета, в число которых включены:

—        доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

—        распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;

—        дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год, а также источники покрытия его дефицита;

—        общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

Процедура первого чтения предполагает заслушивание доклада Правительства РФ, содокладов Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклада председателя Счетной палаты РФ. Затем депутаты принимают постановление о принятии либо отклонении законопроекта о бюджете. Рассматривая проект бюджета, Государственная Дума не имеет права без согласия Правительства РФ увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета.

В случае отклонения в первом чтении законопроекта о бюджете Государственная Дума вправе передать его в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета с целью разработки согласованного варианта бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов Государственной Думы, и заключением Комитета по бюджету Совета Федерации. Если этот вариант также не будет принят, то законопроект возвращается в Правительство РФ на доработку или ставится вопрос о доверии Правительству РФ.

Согласительная комиссия обязана в течение 10 дней разработать вариант основных характеристик бюджета, увязав предлагаемые ею показатели бюджета с внесенными на рассмотрение Государственной Думы законопроектами о налогах и сборах и проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Все пункты законопроекта по бюджету, как одобренные согласительной комиссией, так и неодобренные, вносятся Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ.

Принимая утвержденный согласительной комиссией проект федерального закона о бюджете, Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение данной комиссии.

Если депутаты отклонят вариант проекта бюджета, прошедший утверждение согласительной комиссией, то он считается повторно отклоненным. Больше проект в согласительную комиссию не направляется. В ст. 203 БК РФ подчеркивается, что повторное отклонение законопроекта о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае если депутаты не приняли в первом чтении законопроект о бюджете и вернули его в Правительство РФ, то Правительство РФ обязано в течение 20 дней доработать его и повторно представить в Государственную Думу, которая в течение 10 дней рассматривает его в первом чтении.

Отставка Правительства влечет обязанность нового Правительства не позднее 30 дней после его сформирования представить иной вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В течение 15 дней после принятия законопроекта в первом чтении он принимается во втором чтении. Предметом второго чтения является утверждение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации при условии, что они не должны превышать общий объем расходов федерального бюджета, утвержденный в первом чтении. Кроме того, во втором чтении утверждается размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

На этом этапе в Комитет по бюджету Государственной Думы поступают поправки по бюджету от субъектов права законодательной инициативы, по разделам функциональной классификации. На основе поправок Комитет готовит проект постановления Государственной Думы во втором чтении. В случае несогласия депутатов Комитетом по бюджету они вправе рассмотреть альтернативные варианты сбалансированного распределения расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

На данном этапе работы законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ информируются о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ, утвержденном в первом чтении бюджета, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств между субъектами РФ, утвержденных во втором чтении.

В случае непринятия Государственной Думой во втором чтении проекта федерального закона о бюджете он передается в согласительную комиссию.

Третье чтение проекта федерального закона о федеральном бюджете должно завершиться в течение 25 дней со дня его принятия во втором чтении. За это время Комитет по бюджету в течение 10 дней должен провести экспертизу представленных поправок, подготовить сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации и главным распорядителям средств по всем четырем уровням функциональной классификации расходов и направить их в соответствующие профильные комитеты. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок в третьем чтении проводится не только в Комитете по бюджету, но и в других комитетах по профилю деятельности. При этом голосование по поправкам проводится раздельно по комитетам. Поправка считается принятой, если ее поддержали и бюджетный, и профильный комитет. Если же единства позиций не достигнуто, разногласия выносятся на рассмотрение Государственной Думы

В содержательном плане третий этап принятия бюджета предполагает утверждение расходов федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов России и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по конкретным субъектам РФ. На этом этапе также утверждаются расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы. Показатели данных расходов не должны превышать совокупных пределов, утвержденных во втором чтении.

На третьем этапе принятия бюджета также утверждаются программы предоставления на очередной год гарантий от имени Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов и программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной год.

Последний, четвертый, этап принятия бюджета должен завершиться в течение 15 дней после принятия его в третьем чтении. Предметом четвертого чтения является принятие законопроекта в целом. Внесение поправок на этом этапе не допускается.

После принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в течение пяти дней он передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации обязан рассмотреть его в течение 14 дней со дня поступления из Государственной Думы. Предметом рассмотрения законопроекта о бюджете Советом Федерации является одобрение его в целом.

В случае отклонения Советом Федерации законопроекта о бюджете он передается для преодоления разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный вариант законопроекта. В этом случае Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете, но только в одном чтении. Если Государственная Дума настаивает на своем варианте законопроекта и не согласна с решением Совета Федерации, то федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы. Затем законопроект вновь передается в Совет Федерации для рассмотрения и одобрения.

Одобренный Советом Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете он передается для преодоления разногласий в согласительную комиссию, в состав которой включается представитель Президента РФ. После доработки законопроекта согласительной комиссией он повторно принимается в одном чтении Государственной Думой (если депутаты не примут решения о преодолении вето Президента) и Советом Федерации.

В случае непринятия до 1 декабря текущего года проекта федерального закона о федеральном бюджете федеральный закон о федеральном бюджете (уже принятый) не вступает в силу до начала очередного финансового года. В других случаях задержки принятия федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума РФ вправе принять федеральный закон о бюджете на первый квартал очередного года, в соответствии с которым Правительство РФ обязано будет осуществлять расходы федерального бюджета.

Отдельный режим принятия имеют секретные статьи федерального бюджета, которые рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Материалы к секретным статьям рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания РФ и специальными комиссиями палат. Помимо секретных статей есть еще специальные секретные программы, которые включаются в состав расходов федерального бюджета и представляются в Федеральное Собрание Президентом РФ. Порядок их принятия, последующего расходования средств и контроля за исполнением программ также устанавливается Президентом РФ. Контроль за расходованием средств при реализации специальных секретных программ осуществляют только органы, на которые это возложено Президентом РФ. Итоги проверки расходования средств на специальные секретные программы представляются исключительно Президенту РФ, председателям палат Федерального Собрания РФ и специальным комиссиям палат.

Бюджетный кодекс в отдельном режиме регламентирует порядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, что предполагает разработку Правительством РФ соответствующих проектов федеральных законов, которые вносятся в Государственную Думу РФ. В содержание этих проектов может входить любой аспект бюджетной деятельности, если он уже урегулирован федеральным законом о федеральном бюджете. То есть действует принцип совпадения правового поля действующего нормативного акта и проекта нормативного акта о его изменении.

Помимо Правительства РФ такие проекты могут вносить на рассмотрение Государственной Думы другие субъекты права законодательной инициативы. Однако содержание их проектов может затрагивать лишь вопросы, изменяющие основные характеристики федерального бюджета и распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов России в конкретных случаях превышения доходов над учтенными расходами федеральным законом о федеральном бюджете более чем на 10%, что подтверждено итогами исполнения федерального бюджета за первое полугодие текущего финансового года. Кроме того, содержание их проектов может касаться случаев выявления нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного ревизиями и проверками Счетной палаты РФ или других контрольных органов, и внесения предложений о сокращении либо блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств федерального бюджета.

При сокращении или росте расходов федерального бюджета более чем на 10%, что прежде всего связано со случаями снижения или роста ожидаемых поступлений в федеральный бюджет, БК РФ предусматривает обязательный порядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Снижения поступлений в бюджет ведет к изменению финансирования ряда его статей по сравнению с утвержденным вариантом. Вместе с проектом изменений в бюджет Правительство РФ обязано представить отчет об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года, а также отчеты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета. Кроме того, оно обязано представить отчет об использовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ, отчет Минфина РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов. При этом в данных отчетах должен быть сделан анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Представленный в Государственную Думу законопроект депутаты обязаны рассмотреть во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях. Первое чтение проводится не позднее чем через два дня со дня внесения указанного законопроекта. Второе чтение — не позднее чем через пять дней после завершения этапа первого чтения. На этом этапе утверждаются объемы ассигнований по разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. На третье чтение выделяется три дня. Предметом третьего чтения является принятие законопроекта в целом.

Если эти сроки не соблюдаются, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу. В остальных случаях, если речь не идет о расхождениях в показателях бюджетов реального и запланированного в размере 10%, проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Государственной Думы, при соблюдении некоторых дополнительных условий