КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО |
Роль и значение федерализма. Роль и значение федерализма определяется прежде всего тем, что эта форма политико-территориального устройства страны позволяет, с одной стороны, обеспечить ее единство и целостность, а с другой — удовлетворить потребности ее внутренних территориальных единиц в создании собственных государств или государственных образований. Немало исследователей видели ценность федерализма в его способности сочетать преимущества больших государств с преимуществами малых стран. Так, еще в первой половине XIX в. известный французский политолог и социолог Алексис Токвиль в своем главном труде «О демократии в Америке» писал, что хотя большие государства имеют свои особые преимущества, однако «ничто так не противно благосостоянию и свободе людей, как большие державы»; поэтому, чтобы «соединить вместе различные выгоды, происходящие от большой и от малой величины наций, и была создана федеративная система».
Конкретные причины, факторы, цели и задачи создания федерации в той или иной стране, как уже отмечалось, могут быть самыми разнообразными — историческими, природно-географическими, политическими, этносоциальными, конфессиональными и др. Но, суммируя конкретно-исторический опыт образования и развития федеративных государств мира, можно сделать и ряд обобщающих выводов. В крупных по размерам территории государствах (Россия, США, Канада, Бразилия, Индия, Австралия, Аргентина и др.) федерализм выполняет прежде всего функцию деконцентрации и децентрализации государственной власти в вертикальном отношении. Разделение государственной власти по вертикали и предоставление достаточно высокой автономии составным частям государства являются важной предпосылкой практического осуществления демократии, ибо при прочих равных условиях это серьезно приближает органы такой власти к массам, существенно расширяет возможности их активного участия в этой власти, защиты и реализации прав и свобод личности В принципе федерализм позволяет гораздо лучше учитывать особенности и проблемы регионов, чем при централизации власти унитарного государства. Сохранение регионального многообразия — традиционная задача и функция федерализма.
В литературе в этой связи имеет хождение и крайнее суждение, что «федерализм — это демократическое государственное устройство», с которым, на наш взгляд, нельзя безоговорочно согласиться. Оно отнюдь не равнозначно приведенным выше утверждениям о важной роли федерализма в осуществлении демократии. Если бы речь шла о том, что подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства, то это не вызывало бы возражений. Но приведенное утверждение толкает к ошибочному выводу, будто всякое государство, избравшее федеративную форму, обязательно является демократическим. Между тем и мировой и наш (советский) исторический опыт убедительно опровергает такое жесткое, безоговорочное общее суждение. Он говорит о том, что федерация, как и другие государственные формы, может иметь место в различных условиях и служить целям и задачам различных по своему социально-политическому типу государств.
В государствах с полиэтничным населением, компактно проживающим на исторически сложившейся территории, федерализм способен сыграть важную роль в решении национального вопроса. Само собой разумеется, что сам по себе федерализм не способен решить этот вопрос, поскольку это зависит и от многих других факторов, могущих иметь и более важное значение (например, от демократического характера государства и соблюдения в нем прав человека). Но нельзя и недооценивать роль и значение в этом и федерации как одной из государственно-правовых форм решения национального вопроса. На определенном этапе своего исторического развития у многих этносов возникает потребность в известном государственном обособлении, позволяющем ускорить их внутреннюю консолидацию, лучше обеспечить сохранение самобытности каждого этноса, его языка, культуры, традиций, обычаев и т.д. Федерация позволяет удовлетворить эту историческую потребность и в то же время сохранить единство и территориальную целостность многонационального государства. Конечно, создание внутри одного государства (федерации) государственных составных частей неизбежно усложняет его структуру, создает дополнительные проблемы и может вызвать опасность этнократического сепаратизма. Но эти дополнительные трудности и издержки как бы перекрываются тем огромным положительным эффектом, который может быть получен от использования принципа федерализма в гармонизации межэтнических отношений в стране.
Сегодня нередко можно встретить однобокое, необъективное тенденциозное толкование мирового опыта федерализма и основанные на этом весьма сомнительные и просто ошибочные обобщающие заключения относительно роли и значения национально-территориального федерализма. Распад ряда многонациональных федераций, построенных по этнотерриториальному принципу, привел к навязыванию мысли о том, что главным виновником такого результата явился национально-государственный федерализм. В связи с этим некоторые ученые и политики предлагают вообще отказаться от национально-территориального федерализма, использовать только территориальный федерализм или даже лишь унитаризм при ликвидации любых национально-территориальных государственных образований и применении исключительно национально-культурной автономии.
Эта крайняя позиция в какой-то мере повлияла и на учебную литературу по конституционному праву. Так, в одном из учебников говорится, что «в истории более прочными федерациями оказались федерации территорий, а не федерации национальных территориальных общностей».* В другом учебнике утверждается: «Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность — очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе».** И далее авторы солидаризируются с мнением А.Н. Яковлева, что «национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, — это скорее дестабилизирующая привилегия».***
* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 270.
** Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 671.
** Известия. 1994. 6 авг.
С такой общей позицией в принципе нельзя согласиться. Спору нет, этнократические элиты союзных республик в своих сепаратистских интересах использовали формы национально-территориальной государственности и, несомненно, несут свою долю вины за развал указанных федераций. Но нельзя не видеть и то, что главную ответственность за это несет не та или иная государственная форма сама по себе, а антидемократическая, тоталитарная природа и сущность этих государств, сводившие на нет на практике федерализм, превращавшие его в квазифедерализм, субъекты которого не обладали даже реальной автономией в условиях сверхцентрализации. Разве не ясно, что именно порожденный этим режимом системный кризис федеральной власти, как и допущенные ею ошибки и преступления в области национальной политики, позволили этнократической элите в республиках получить поддержку значительных масс населения, усилить сепаратистские тенденции и привести дело к развалу СССР.
Односторонность и необъективность в оценке роли и значения национально-территориального федерализма находит свое выражение и в том, что недооценивается место и роль такого федерализма в современном мировом развитии. Нельзя не учитывать, что сегодня среди всех федераций мира почти половина в той или иной мере и форме учитывают в своем построении и функционировании этнотерриториальный фактор (Россия, Индия, Югославия, Бельгия, Канада, Швейцария, Эфиопия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине, Пакистан, Малайзия, Нигерия). Распад за последнее десятилетие трех многонациональных федераций (СССР, Югославии, Чехо-Словакии) сопровождался появлением за тот же период четырех новых федераций, построенных по национально-территориальному принципу или с учетом его (новой Югославии, Бельгии, Эфиопии и сербо-хорватско-мусульманской федерации в Боснии и Герцеговине). На путь фактической федерализации встали и те многонациональные унитарные государства (например, Испания), которые на основе регионализма создали национально-территориальные государственные автономии.
Обычно сопоставляют территориальные федерации, в которых либо практически нет инонационального населения, либо оно не составляет сколько-нибудь значительной и компактно проживающей части населения, и этнотерриториальные федерации, субъекты которых полностью или частично представляют национально-территориальные образования. Но такое сравнение представляется недостаточно корректным и объективным, ибо роль и судьба федерализма здесь определяются не при прочих равных условиях: в одном случае — в условиях моноэтничного в своей основе состава населения страны, а в другом — в условиях полиэтничного. И тут нет нужды доказывать, что в первом случае опасность, угроза распада страны обычно всегда значительно меньше, чем во втором. Более объективной и правильной была бы оценка роли и значения федерализма на основе сопоставления положения в одной и той же стране до и после ее перехода от унитаризма к федерализму или от территориального федерализма к этнотерриториальному. И тогда становится достаточно очевидным, что такой переход может играть и большую положительную роль, служить общественному прогрессу. Так, переход к федерализму в России во многом предотвратил распад огромного многонационального государства и привел к созданию СССР. Переход Индии от унитаризма к территориальному федерализму, а затем к частичному национально-территориальному федерализму позволил существенно смягчить межнациональные противоречия и конфликты и укрепить территориальное единство страны. Недавний переход Бельгии от унитаризма к этнотерриториальному федерализму во многом снял былую остроту национально-языковой проблемы и межнациональную напряженность и в то же время уберег страну от развала.
Конечно, было бы другой неправомерной и даже вредной крайностью абсолютизировать роль этнического фактора в государственном строительстве и поднимать на щит лозунг «один этнос — одно самостоятельное государство». Помимо всего прочего, этот лозунг практически неосуществим, утопичен, поскольку многие сотни этносов крайне малочисленны и уже поэтому практически не могут создать собственные государства, не говоря уже об уровне их развития, межэтнической консолидации и интеграции и т.д. Многие народы вполне успешно проживают и развиваются в составе многонациональных демократических стран (как федеративных, так и унитарных), имея ту или иную форму национально-территориальной автономии или пользуясь национально-культурной автономией. Но нельзя и принижать роль и значение национально-государственных форм в современном развитии, изображая дело так, будто всегда и везде образование новых национальных государств, новых национально-государственных образований внутри отдельных стран и экстерриториальных федераций противоречит интересам общественного прогресса и является дисфункциональным в процессе борьбы за укрепление единства страны. Мир не стал хуже от того, что за послевоенный период число национальных государств увеличилось в четыре раза и во столько же раз возросло число федераций (в том числе и этнотерриториальных), хотя, несомненно, все это усложнило его структуру и создало дополнительные проблемы. Так, и создание внутри страны национально-государственных образований далеко не всегда служит интересам этнического сепаратизма, а способно стать важной формой укрепления интернационального единства и сплоченности полиэтничной страны.
К содержанию книги: Конституционное право