Вся электронная библиотека      Поиск по сайту

КОНСТИТУЦИОННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО СТРАН АМЕРИКИ И АЗИИ

 

4. Местное самоуправление 

 

Смотрите также:

Конституционное право Европейских стран
конституционное право Евросоюза


Конституция США
конституция соединенных штатов


Конституционное право России
конституционное право россии


Конституционное право зарубежных стран
конституционное право зарубежных государств


Иностранное конституционное право
иностранное конституционное право


Конституционное право РФ
конституционное право рф


Конституции зарубежных государств
конституции зарубежных государств


Поскольку с образованием единого государства и приня­тием Конституции и Билля о правах, сформулировавшего принцип остаточной компетенции штатов, вопросы организа­ции местного самоуправления оказались в ведении штатов данный институт в доктрине и законодательстве стал считать­ся производным от власти штатов, в связи с чем определение статуса институтов местного управления осуществляется на основе уже знакомой читателю доктрины "ultra vires".

Наибольший объем правового регулирования местного самоуправления приходится на штаты. К его источникам отно­сятся конституции штатов (некоторые из них провозглашают право населения на местное самоуправление), акты их легис­латур (прежде всего муниципальные кодексы, принятые во многих штатах), акты исполнительной власти штата (губерна­торов, департаментов, иных ведомств), принимаемые в поряд­ке делегированного законодательства и посвященные различ­ным сферам управления.

Правотворчество штатов в сфере местного самоуправле­ния дополняется федеральным — по вопросам, затрагиваю­щим "существенный общефедеральный интерес", а также метстным.

При этом нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами и осуще­ствляемые этими органами в качестве агентов штатов. Мест­ное правотворчество осуществляется прежде всего путем принятия конкретной политико-административной единицей собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter). Право на такую хартию устанавливается конституциями 44 штатов. Однако данным правом обладают не все местные еди­ницы, а лишь те, которые признаны инкорпорированными, то есть получили статус "муниципальных корпораций". В ряде штатов такой статус имеют только города, численность насе­ления которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне — 3,5 тыс. человек, в Техасе — 5 тыс.). В некото­рых штатах хартии самоуправления предусмотрены помимо городов также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата. Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок фор­мирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской ини­циативы и референдума.

 


 

Судебные прецеденты как источники муниципального права в США, с одной стороны, формулируют гарантии прав местного самоуправления, а с другой — являются важным элементом в механизме контроля за ним со стороны прави­тельства штатов на основе использования доктрины "ultra vires".

Наконец, именно в силу решающей роли данной доктри­ны для определения статуса местного самоуправления обычай как источник муниципального права не получил в США широ­кого распространения.

Компетенция территориальных единиц местного самоуп­равления базируется, как уже указывалось, на доктрине "ultra vires", предполагающей исключительно позитивную регламен­тацию полномочий.

Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются воп­росами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустрой­ством, организацией мест отдыха, контроля за качеством то­варов. Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управлен­ческие: обеспечение правопорядка (управление полицией), правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния. В меньшей степени органы местного самоуправления занима­ются экономическими вопросами. Они руководят принадлежа­щими им предприятиями и службами, управляют своим иму­ществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т. п.

Своеобразная черта муниципальной системы США — от­сутствие четкого разграничения компетенции между полити­ко-административными единицами различных уровней. В ка­честве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.

В рамках специальных округов решаются многие отрасле­вые вопросы: водоснабжение, очистка, пожарная охрана, са­нитарный надзор, организация судов и полиции.

Полномочия самоуправляющихся местных сообществ осу­ществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соот­ношение указанных институтов в различных политико-адми­нистративных единицах неодинаковы. В большинстве из них преобладают представительные выборные коллегиальные ор­ганы, именуемые советами (иногда — комитетами). Однако организация советов графств и специальных округов строится при заметном ограничении принципа выборности. Так, в неко­торых графствах (их около 1/4) советы (комитеты) формиру­ются не путем прямых выборов, а иными способами. Например, в одних графствах они состоят из выборных представителей входящих в графство муниципалитетов и (или) тауншипов, в других — из судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов, в третьих судья графства по должности может являться председателем совета графства, члены кото­рого избираются населением. Назначение, должностной прин­цип и двустепенные выборы используются в США и для фор­мирования советов некоторых специальных округов, хотя по большей части они в настоящее время являются избираемы­ми. Непосредственно избираемые советы графств и округов чаще всего именуются советами комиссаров, а остальные — советами контролеров.

Во всех муниципальных, корпорациях действуют советы, избираемые прямыми выборами. В тауншипах и таунах, не имеющих статуса муниципальных корпораций, основные воп­росы управления решаются в зависимости от численности их населения либо выборными советами, либо общими собрани­ями жителей (таун-митингами), собирающимися один раз в год и решающими вопросы принятия местного бюджета, на­значения должностных лиц исполнительного аппарата и неко­торые другие.

В большинстве штатов местные советы однопалатны. Они довольно малочисленны — обычно 5—7 членов. В самых круп­ных городах наиболее распространены советы из 9 выборных (хотя крупнейший в США городской совет — чикагский — со­стоит из 50 членов). Советы графств, как правило, насчитыва­ют 3—5 членов, но иногда встречаются и весьма многочислен­ные советы: 30, 50 и более членов. Советы специальных окру­гов имеют обычно от 3 до 7 членов.

Сроки полномочий различных советов (и советников) так­же неодинаковы. Большинство советов городов и графств об­новляются по частям. В крупных городах срок полномочий советников составляет чаще всего четыре года, хотя в некоторых из них — два и три года. В графствах большинство со­ветников также избирается на четыре года, при минимальной продолжительности срока их полномочий один год и макси­мальной — 8 лет (впрочем, таких советов немного).

Статус члена совета характеризуется свободным манда­том. Однако примерно в половине штатов указание об этом в конституциях и хартиях местного самоуправления сочетается с возможностью отзыва. Он может быть применен не только в отношении членов советов, но и выборных чиновников, а иногда и назначаемых должностных лиц. На практике отзыв применяется редко. Во многом это объясняется чрезвычайно жесткими требованиями, установленными для процедуры воз­буждения вопроса об отзыве. Это осуществляется в петицион­ной форме. Петиция требует подписей 15, 25 или даже 55% избирателей*. Только если инициативной группе удастся их собрать, назначается тайное голосование об отзыве.

* См.: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 80.

 

Вопрос об оплате труда советников решается в различ­ных политико-административных единицах по-разному. При­мерно 1/5 хартий городов не предусматривает оплаты труда советников. В большинстве других городов размер их жалова­нья столь низок, что даже не покрывает расходов советников, связанных с муниципальной деятельностью. Исключение со­ставляют крупные и средние города, где комиссары получа­ют вознаграждение как главы департаментов, так как осуще­ствляют административную деятельность на постоянной основе. Оплачиваемым является и труд советников в некоторых круп­нейших городах независимо от формы их управления. В любом случае их статус считается совместимым с занятием трудовой и коммерческой деятельностью. Советникам возмещаются фи­нансовые затраты, связанные с осуществлением их функций.

Институт комитетов (комиссий) местных советов не полу­чил в США в отличие от многих других стран широкого распространения. Они образуются лишь в советах со "слабыми" мэрами.

Организация местного самоуправления в Америке отли­чается от большинства государств еще и значительным влия­нием партий на его органы. Строго партийный характер но­сят выборы, соответственно и решения часто фактически при­нимаются партийным большинством совета. В крупных городах господствующие позиции чаще принадлежат демократам (благодаря поддержке профсоюзов и негритянского движения). Влияние республиканцев доминирует в сельских местностях и богатых пригородах. В отдельных местных единицах существуют более или менее стабильные локальные политические партии.

Представительные органы (в малонаселенных таунах и тауншипах — собрания жителей) призваны играть наиболее значимую роль в реализации функций местного самоуправле­ния. Их полномочия включают нормативное регулирование и решение основных вопросов управления в рамках соответству­ющего территориального образования. Однако реальная роль выборных органов зависит от их соотношения с высшими дол­жностными лицами местного самоуправления и его исполни­тельного аппарата в целом. Такое соотношение определяется системой местного самоуправления, сложившейся в той или иной местной единице. Наиболее распространенными являются в США три таких системы: совет — мэр (председатель сове­та в квазикорпорациях), совет — управляющий и комиссион­ная система.

Система совет — мэр характеризуется наличием выбор­ного главы местного представительного органа. Она, в свою очередь, распадается на несколько разновидностей. Наиболее распространенные из них — это сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.

Система сильный совет — слабый мэр является старейшей по времени возникновения и означает фактическое доминиро­вание совета над исполнительным аппаратом. Мэр города либо председатель совета графства, тауна или тауншипа избирается самим советом из своего состава. Данная система характеризу­ется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий по регулированию, общему руководству и контролю за деятельностью исполнительного аппарата, но и большого объема прав в сфере текущего управления. За мэ­ром же закрепляются в основном представительские и техни­ко-организационные функции. Данная система была наиболее распространена в США до начала XX в. В настоящее время она существует в немногочисленных поселениях (в 2/3 городов с населением 5—10 тыс. человек), а также в нескольких круп­ных городах страны (например, Атланте, Провиденсе, Чика­го, Лос-Анджелесе).

В большинстве же городов в настоящее время преоблада­ет система сильный мэр — слабый совет. В ее рамках мэр, как и совет, непосредственно избирается населением на два-че­тыре года, возглавляет исполнительный аппарат, назначая и освобождая от должности руководителей его отраслевых и функциональных подразделений, причем без последующего одобрения совета, руководит деятельностью подразделений аппарата, координирует ее, наконец, обладает правом отла­гательного вето на акты, принятые советом. Сам совет является фактически второстепенным элементом механизма местного самоуправления, давая критическую оценку, а чаще всего ме­ханически одобряя проекты, исходящие от исполнительного аппарата. Данная система утвердилась в большинстве крупных городов страны, а также все большее распространение приоб­ретает в графствах, тауншипах и таунах. Эта модель аналогична форме правления в Союзе и штатах.

Однако во многих городах действует третья модель сис­темы совет — мэр, а точнее председатель совета. Для нее характерен тип слабого председателя, однако и совет сильным назвать нельзя: главы исполнительных органов местной влас­ти специальной компетенции выборные и относительно неза­висимы от советов, от их председателей, которые не имеют даже координационных полномочий.

Вторая система организации местного самоуправления совет — управляющий получила наибольшее распространение в средних городах, а в последние десятилетия — также в таунах Новой Англии. Увеличивается и число графств, ее использующих. Возрастающая популярность данной системы объясняется усилением необходимости профессионализации муниципального управления. Ее возникновение означает по сути использование в организации местного самоуправления управленческого опыта частных корпораций с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Управляющие назначаются советом не из своего состава на 6—7 лет, но могут быть им отозваны досрочно. Это высокооплачиваемые профессионалы, рекрутируемые в основном из числа управ­ленцев чиновничьей или "деловой" среды. Статус управляюще­го аналогичен статусу сильного мэра в предыдущей системе муниципального управления. В рамках этой системы тоже имеется мэр, избираемый советом или населением, который, впрочем, практически полностью отстранен от исполнительной деятельности. За ним сохраняются только представительские функции и председательство на заседаниях совета.

Наконец, для третьей системы местного самоуправления в США — комиссионной — характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом посредством образования советом комиссии, состоящей из со­ветников и действующей на постоянной основе. Члены комис­сии одновременно являются главами муниципальных департа­ментов. Данная система широкого распространения не получи­ла, она используется в небольшом числе средних городов.

Управление в специальных округах в основном сконцент­рировано в руках коллегиальных органов — выборных, назна­чаемых или сформированных по должностному принципу ок­ружных советов, которые через своих председателей или на­значаемых ими руководителей направляют работу аппарата — обычно небольшого — штатных служащих округа.

Помимо представительных и исполнительных органов ме­ханизм местного самоуправления включает еще ряд институ­тов. Местные омбудсманы, в основном городские, занимаются вопросами защиты бедных, потребителей, наемных работни­ков, безработных, иммигрантов.

Важным должностным лицом в графстве является шериф, обычно избираемый населением на два—четыре года. Он воз­главляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т. п. В городах шерифы отсутствуют, их функции выполня­ют начальники департаментов полиции, назначаемые либо местной властью (мэрами, управляющими, советами — в за­висимости от системы местного самоуправления), либо испол­нительной властью штата. Надзор за соблюдением закона со­ставляет главную обязанность атторнеев графств и городов, которые тоже чаще всего избираются местным населением, но иногда назначаются мэрами или управляющими либо ат­торнеем штата или губернатором. Помимо осуществления над­зорной функции атторней занимается расследованием преступ­лений, представляет графство в суде. Расследование убийств производит коронер, обычно тоже избираемый населением.

Местное самоуправление в США построено по англосак­сонской модели. Но, как и в других странах, воспринявших данную модель, это не означает полной свободы местного са­моуправления от контроля со стороны государственной власти. Осуществляется он преимущественно органами исполнитель­ной власти штатов. С 60-х гг. XX в. в системе кабинета губер­наторов многих штатов стали создаваться специализирован­ные департаменты по вопросам местного самоуправления.

Контроль штатов за местным самоуправлением осуществ­ляется в основном в форме административного надзора. Опека в виде предварительного одобрения актов органов местного самоуправления главой соответствующего департамента штата, а также финансовых санкций за ненадлежащее использование субсидий и субвенций применяется лишь в рамках финансиро­вания штатом различных местных проектов. Проявлением опе­ки, очевидно, можно считать и необходимость согласия глав департаментов штата на назначение некоторых должностных лиц местного самоуправления.

На местное самоуправление посредством составления раз­личных программ в области местного планирования, жилищ­ного строительства, иных социальных, экономических, адми­нистративных мероприятий влияют в последние десятилетия не только штаты, но и федеральные органы. Юридически та­кие программы не обязательны для местных органов, они со­держат лишь рекомендации. Однако в зависимость от участия органов местного самоуправления в указанных программах ставится предоставление им финансовой и технической помо­щи, подкрепляющей программу.

Основные гарантии местного самоуправления — это про­возглашение права на него конституциями и законами штатов, предоставление территориальным единицам статуса муници­пальных корпораций, наличие у корпораций хартий местного самоуправления и иных актов локального регулирования, а также муниципального бюджета и собственности, наконец, право на судебную защиту.

 

К содержанию книги:  Конституционное право зарубежных стран: Америка и Азия

 

Смотрите также:

 

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН    КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

 

  Демократическое конституционное право. С конца 80-х гг. в ...

С принятием новой Конституции начинается широкое обновление всех институтов конституционного права России. По сути, формируется конституционное право, ...
www.bibliotekar.ru/istoriya-gosudarstva-i-prava/51.htm

 

  ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИИ

Вместе с тем, сама История отечественного государства и права подготавливает студентов к изучению таких специальных дисциплин как Конституционное право РФ, ...
www.bibliotekar.ru/istoriya-gosudarstva-i-prava/

 

  Функции права есть наиболее существенные направления и стороны его ...

функция закрепления прав и свобод человека и гражданина (конституционное право), функция определения деяний, признаваемых преступлениями, и установления ...
www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/32.htm

 

  Признание и регулирование экологических прав граждан. Состояние ...

Конституционное право каждого на благоприятную окружающю среду– одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, ...
bibliotekar.ru/ecologicheskoe-pravo-3/33.htm

 

  Характеристика системы права. Частное и публичное право. Основная ...

Например, в английском праве различаются общее право и право справедливости. ... государства в целом (конституционное право, уголовное, процессуальное, ...
www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/67.htm

 

  Становление политической науки. Начало политической науки во ...

Многие французские правоведы считали, что политическая наука есть не более чем конституционное право. Поэтому во Франции широкое распространение получил ...
www.bibliotekar.ru/istoria-politicheskih-i-pravovyh-ucheniy-1/156.htm

 

  Право – ядро и нормативная основа. Правовая система. Понятие и ...

2 См.: Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее // Правоведение. 1992. № 6. С. 6; Он же. Теория закона. М , 1982. С. 17. ...
www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/34.htm

 

  Правовые отрасли. Общая характеристика отраслей Российского права.

Конституционное право. Это первая и ведущая отрасль, определяемая как совокупность юридических норм и институтов, опосредую-ших наиболее важные, ...
www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/68.htm

 

  Краткая характеристика системы права и ее подсистем — отраслей ...

Ведущей отраслью права является государственное, или конституционное, право. Оно включает правовые нормы и институты, регулирующие устройство государства, ...
bibliotekar.ru/hozyaystvennoe-pravo/8.htm