Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Указанная норма Лесного кодекса носит государственно-правовой характер и основывается на следующих положениях Конституции Российской Федерации:

     земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской

Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей

территории (ст.9 Конституции);

     Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов  в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права  и международными договорами Российской Федерации (ст.69);

     в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

находится... защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных

этнических общностей (ст.72).

     Аналогичные положения предусматриваются в Законах Российской Федерации

"О недрах", в Федеральных законах "О животном мире", "Об особо охраняемых

природных территориях", в конституциях, уставах и законах ряда субъектов Федерации.

В Федеральном законе от 19 июня 1996 г. "Об основах государственного регулирования

социально-экономического развития Севера Российской Федерации"*(83) коренные

малочисленные народы Севера определяются как народы, проживающие на территориях

традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни,

насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими

обществами.

     Ориентиром в указанном отношении служит Конвенция "О коренных народах

и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятая

конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г. В ней говорится

о специальных мерах для смягчения трудностей, переживаемых соответствующими

народностями, в частности провозглашаются права на традиционно занимаемые

земли, на пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих

землях, на получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый природным ресурсам

в связи с использованием указанных земель (Россия еще не ратифицировала эту

Конвенцию, но согласно ст.15 и 69 Конституции Российской Федерации взяла курс

на соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права).

     Природопользование, включая лесопользование, является общепризнанной

составной частью образа жизни малочисленных народов. Протекционизм в отношении

их - типичное явление современных государств. Нормами Закона о жизнеобеспечении

на Аляске (США), например, предусматривается равный доступ всех пользователей

к ловле лосося в случае его избытка. Если его ресурсы сокращаются, то налагается

запрет на коммерческое рыболовство, затем может быть сокращено и спортивное

рыболовство. Далее рыболовство запрещается горожанам и тем, кто может добывать

себе и близким пропитание каким-либо иным способом. Остаются те, для кого

рыболовство - традиционный способ жизнеобеспечения, предназначенный для непосредственного

потребления, а не для продажи. По мере восстановления стада лосося ограничения

снимаются в обратной последовательности (см.: Обсуждение проекта закона Российской

Федерации "Основы правового статуса коренных народов Севера". Этнографическое

обозрение. 1995. N 6. Ст.134-135).

     Аналогичные нормы есть и в других государствах: в ст.110-а Конституции

Норвегии подтверждается обязанность государства создавать условия, позволяющие

группе населения саами сохранять свой образ жизни; Хартия о правах и свободах

Канады (1982 г.) провозглашает признание и подтверждение аборигенных и договорных

прав коренных народов.

     В комментируемой статье установление порядка пользования участками лесного

фонда для традиционного образа жизни малочисленных народов и этнических общностей

отнесено к компетенции Российской Федерации (в ст.51 Основ лесного законодательства

1993 года этот вопрос относился к совместному ведению Российской Федерации

и ее субъектов). Однако ст.47 Лесного кодекса к полномочиям субъектов Федерации

отнесено установление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения

лесного хозяйства и лесопользования на территориях коренного проживания малочисленных

народов и этнических общностей.

     Таким образом, выстраивается стройная система уровней правового регулирования

данной проблемы в области лесных отношений:

     акты субъектов Федерации;

     Конституция Российской Федерации и федеральные законы, включая Лесной

кодекс;

     международные требования.

     Некоторое представление о содержании этой системы дает перечень актов

о среде обитания малочисленных народов, принятых на международном, федеральном

и региональном уровнях. Это (наряду с указанными ранее):

     Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим,

религиозным и языковым меньшинствам. Принята Комиссией по правам человека

на ее сорок восьмой сессии в 1992 году;

     Устав Совета народности саами северных стран. Принят на XI конференции

народности саами в Тромсе в 1980 году;

     Политическая программа народа саами. Принята в 1989 году;

     Декларация Саммита лидеров коренных народов Арктики. Заключена 20 июня

1991 г. в г.Херсхольме;

     Декларация свободного развития народов Севера "Права человека и народы

Севера". Принята Международной конференцией параллельной СБСЕ активности народов

Севера 2 октября 1991 г.;

     Декларация Международной конференции коренных народов по территории,

охране окружающей среды и развитию. Подписана в г.Кари-Ока (Бразилия) 30 мая

1992 г.;

     О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами

своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории

СССР. Закон СССР от 26 апреля 1990 г.;

     О депутатской Ассамблее малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего

Востока. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г.;

     О некоторых вопросах деятельности Международного фонда развития малых

народов и этнических групп на территории РСФСР. Распоряжение Председателя

Верховного Совета РСФСР от 5 июля 1991 г.;

     О Государственной программе развития экономики и культуры малочисленных

народов Севера в 1991-1995 годах. Постановление Совета Министров РСФСР от

11 марта 1991 г. N 145;

     "О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий

жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы. Постановление Кабинета

Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 84 (согласно

которому за этими народами закрепляется исключительное право пользования биологическими

ресурсами на территории их проживания, охотничьих и рыболовных угодий, оленьих

пастбищ).

     Прерогативы международного и национального (Российской Федерации) права

просматриваются и в других актах, например:

     О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской

области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Постановление

Совета Министров РСФСР от 8 ноября 1991 г. N 591;

     О неотложных мерах по стабилизации социально-экономического положения

в Чукотском автономном округе и Магаданской области. Постановление Верховного

Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г.;

     О включении Государственной программы развития экономики и культуры малочисленных

народов Севера в 1991-1995 годах в перечень федеральных целевых программ.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 25 декабря 1992 г.;

     Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые,

общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера. Постановление Президиума

Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1992 г.;

     О социальной поддержке групп населения с низкими доходами Таймырского

автономного округа. Распоряжение Председателя Верховного Совета Российской

Федерации от 12 марта 1992 г.;

     О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности

малочисленных народов Севера. Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля

1992 г.

     Последним актом, в частности, установлено, что в местах проживания и

хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера должны быть определены

территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым

достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное

или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием. Оленьи пастбища,

охотничьи, рыболовные и лесные угодья для комплексного использования должны

бесплатно передаваться родовым общинам и семьям из числа малочисленных народов,

связанным с традиционными отраслями и промыслами, в пожизненное наследуемое

владение либо в аренду. Преимущественное право заключения договоров и получения

лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов предоставлялось

родовым общинам, семьям, отдельным представителям малочисленных народов в

местах их традиционного природопользования.

     Перечень регулирующих настоящую проблему актов может быть продолжен:

     Вопросы деятельности Фонда выживания, развития экономики и культуры малочисленных

народов Севера. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 января

1992 г. N 15;

     О сохранении природного комплекса среды проживания удэгейцев, нанайцев

и орочей в Пожарском районе Приморского края. Постановление Совета Национальностей

Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г.;

     Об отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам Севера.

Постановление Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации

от 24 февраля 1993 г.;

     О Перечне районов проживания малочисленных народов Севера. Постановление

Правительства Российской Федерации от 11 января 1993 г. N 22;

     Об образовании территорий приоритетного природопользования. Решение Совета

народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа от 6 мая 1990 г.;

     Устав Фонда малочисленных народов Севера. Принят Учредительным собранием

27 мая 1992 г.

     Анализируя этот достаточно обширный перечень актов, необходимо сделать

вывод о предстоящей сложной работе по их согласованию между собой, как по

вертикали - в порядке подчиненности, так и по горизонтали - на одном уровне,

о приведении их в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации. При

этом необходимо обеспечение международного и российского правового принципа

о гарантированности и неотчуждаемости прав и свобод всех граждан, их равенстве

перед законом и судом независимо от расы, национальности, социального происхождения

и положения (см., например, ст.2, 6, 17 Конституции Российской Федерации).

     В юридической литературе высказывается мнение о том, что в частноправовых

отношениях по сравнению с публично-правовыми отход от права на равноправие

может осуществляться с меньшими ограничениями: имеется в виду, что "положительная",

для "выравнивания отсталости", дискриминация является менее оскорбительной,

если исходит из добровольных частных усилий, нежели из прямых действий государства

(см.: Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов России: методология

регулирования // Государство и право. 1997. N 1. С.21-22; Гаджиев Т.А. Основные

экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов

России и зарубежных государств). Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1996.

С.43).