Юриспруденция

Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды

Раздел: Экономика и юриспруденция

     1. Если организационно-правовой механизм делает основной упор на административные,

организационные и правовые меры (учет, контроль, разрешение споров, ответственность,

возмещение ущерба), то экономический механизм - именно на экономические меры.

     Введение этого механизма - объективная необходимость, осознанная государством

еще в конце 80-х годов. 7 января 1988 г. было принято постановление Правительства

СССР N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране"<20>. В нем

впервые был провозглашен переход от преимущественно административных к преимущественно

экономическим методам управления экономикой и в том числе природопользованием

и охраной природы, были сформулированы понятия экономических рычагов (мер),

которые в своей совокупности составляют экономический механизм охраны окружающей

природной среды.

     2. В комментируемом разделе (ст. 15 - 24) закреплена структура экономического

механизма. Так, ст. 16 посвящена учету природных ресурсов и ведению их кадастров;

в ст. 17 речь идет о планировании природоохранных мероприятий, которое связано

непосредственно с экономическими вопросами, а именно - с финансированием природоохранной

деятельности; сюда же входит и материально-техническое обеспечение этой деятельности.

В ст. 18 говорится о договоре и лицензиях на комплексное природопользование.

     Государственный учет природных ресурсов, в частности, путем ведения государственных

кадастров этих ресурсов включен Законом в экономический механизм охраны окружающей

природной среды, поскольку учет и кадастры природных ресурсов связаны с их

социально-экономической оценкой.

     Государственный учет в области использования природных ресурсов и охраны

окружающей природной среды осуществляется по единой системе органами статистического

учета, по видам и подвидам ресурсов (например, по видам земель, вод, лесов

и другим объектам природы), их количеству, качеству. Этот первичный учет является

базой для дальнейшей более совершенной формы учета и контроля - кадастров

природных ресурсов государственного уровня и значения.

     По своему характеру и содержанию кадастр - это совокупность научно обоснованных

и достоверных данных о количественном и качественном составе каждого природного

объекта, ресурса, о его составных частях, субъектах прав на них (собственников,

владельцев, пользователей, арендаторов). Указанные данные ежегодно уточняются

и пополняются в зависимости от изменений в том или ином ресурсе (например,

деградация и консервация земель, перевод их из одной категории в другую, уничтожение

лесов пожарами, исчезновение или создание новых водоемов, разведка новых месторождений

полезных ископаемых).

     Таким образом, кадастры представляют собой совокупность: количественных

данных о природных ресурсах, их видах и подвидах; наглядных таблиц, диаграмм

и схем; световых табло, карт; электронных данных. Каждый кадастр - это многотомный

и многообразный свод показателей. По кадастрам определяются экономическая

оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты,

платежей и другие показатели, необходимые для рационального использования

и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды.

     Различаются земельный, водный, лесной государственные кадастры; государственный

кадастр животного мира, охотничьих животных; государственный кадастр полезных

ископаемых, минеральных ресурсов. В качестве государственных кадастров выступают

Реестр особо охраняемых природных территорий; документы о загрязнителях окружающей

природной среды; Красные книги редких и исчезающих животных и растений; государственный

Регистр потенциально опасных веществ (химических, биологических и иных, как

естественных, так и искусственно созданных).

     Природоресурсовым и природоохранительным законодательством (земельным,

водным, лесным, законодательством о недрах, о животном мире, атмосферном воздухе,

санитарно-эпидемиологическим законодательством, законодательством об охране

окружающей природной среды<21> определяются содержание и порядок ведения кадастров,

система органов, ведущих кадастры.

     В Государственном докладе Минприроды о состоянии окружающей природной

среды за 1995 год сказано, что в настоящее время проводится эксперимент по

введению территориально-комплексных кадастров. В эксперименте участвуют 28

субъектов Российской Федерации, несколько рабочих групп.

     3. С развитием рыночных отношений не утрачивается важность планирования

как экономики, так и природоохранной деятельности, но оно видоизменяется,

совершенствуются его формы. Вместо директивных планов принимаются планы-прогнозы,

экологические программы. В них предусматриваются необходимые рубежи, показатели,

которые необходимо или желательно достигнуть. В России в настоящее время функционирует

более 20 целевых программ<22>.

     Наряду с федеральными могут разрабатываться также территориальные (субъектами

Федерации) экологические программы либо местные (местными, муниципальными

органами).

     Существенно изменилось планирование производственной и экологической  деятельности самими предприятиями, предпринимателями. Независимо от форм собственности

они осуществляют его не на основе директивных планов, а самостоятельно, с

учетом как своей заинтересованности, так и требований (общих и конкретных)

экологического законодательства, природоохранных органов.

     Разработаны методика и формы составления таких бизнес-планов; в учебных

заведениях, в том числе юридических, ведется преподавание курса бизнес-плана.

В указанных планах намечаются конкретные природоохранные мероприятия, для

чего могут быть созданы, с учетом условий и возможностей, собственные экологические

службы.

     В условиях переходного периода создается опасность дальнейшего ухудшения  экологической обстановки; в связи с этим растет спрос на экоуслуги.

     Рынок экологических услуг обеспечивается десятками коммерческих банков

и рядом специализированных бирж. В этой сфере задействовано большое количество

брокерских контор в биржевых структурах Российской Федерации. Коммерческие

структуры пытаются взять на себя даже такие функции, как контроль, экспертиза,

координация, нормирование, что может привести к снижению уровня государственного

регулирования качества окружающей среды и использования природных ресурсов.

     Для достижения баланса между интересами предпринимательства и интересами

обеспечения должного качества окружающей природной среды необходимо создание

гибкого механизма взаимодействия природоохранных органов с рыночными структурами,

занятыми в сфере экологии.

     4. Реализация экологических программ и планов требует финансирования.

При рыночной экономике на основное место выступает самофинансирование предприятий

всех форм собственности - как за счет собственных средств, так и за счет кредитов.

     Некоторые мероприятия финансируются государством (Федерацией, ее субъектами),

муниципальными органами, а также за счет экологических фондов и добровольных

пожертвований.

     В комментируемом Законе экологические банки не упоминаются, хотя они

есть и функционируют (например, в Перми - Экопромбанк, в Саратове - Поволжский

экобанк). В Законе Казахстана говорится о создании таких банков. Конечно,

экологические услуги могут оказываться многими системами банков, но целесообразно

иметь и специализированные, в том числе коммерческие банки, дающие предприятиям

возможность инвестирования своей экологической деятельности.

     Характер государственного финансирования изменился. Оно идет главным

образом на выполнение целевых программ, а также тех мероприятий, которые государство

и ранее брало "на себя". Размеры госинвестиций в связи с известными финансовыми

трудностями сократились, но все же они осуществляются. Из бюджета финансируются

мероприятия по ликвидации последствий техногенных и экологических катастроф,

аварий, часть производства экологических природоохранных сооружений, устройств

(очистных сооружений, контрольно-измерительных приборов).

     В общих капитальных вложениях на экономику окружающая природная среда

составляет около 3%. Этот уровень по существу сохраняется в течение последних

15 лет. В общем объеме инвестиций в охрану окружающей природной среды доля

государственных вложений составляет 39%, а муниципальных формирований - 25%.

Поэтому большие надежды возлагаются на сами предприятия всех форм собственности,

на экологические фонды.

     5. В составе экономического механизма охраны окружающей природной среды

важное значение придается материально-техническому обеспечению. В числе мер,

улучшающих материально-техническое обеспечение, на первое место выдвинуты

создание и производство новейшей высокоэффективной техники, сооружений, устройств,

приборов, технологий. В использовании и охране земель - это новые техника

и способы воспроизводства плодородия почв, защиты их от эрозии, опустынивания,

загрязнения; в области использования и охраны вод - принципиально новые водосберегающие

технологии, методы очистки и обеззараживания вод (повторного водоснабжения,

замкнутого водного цикла); в охране атмосферного воздуха - новые технологии

и оборудование для очистки вредных промышленных отходов газов, пыли, сажи,

токсичных веществ, внедрение новых видов топлива; в использовании и охране

лесов, иной растительности и животного мира - новые технологии и средства

по сохранению их генетического фонда и многообразия, рыбных запасов, заповедного

дела (в частности, биологических методов и средств вместо химических); в области

использования и охраны недр - техника и технологии по рациональному извлечению

минеральных ресурсов, глубокой переработке и утилизации отходов.

     Что касается организационно-правовых форм и методов материально-технического

обеспечения в рассматриваемой сфере, то это - заказы государства на производство

новейших средств, технологий, механизмов; инвестиционная деятельность самих

предпринимательских структур; расширение сети и деятельности товарных бирж,

выставок и ярмарок по продаже техники и других материально-технических средств,

заключение и исполнение договоров с их производителями.

     6. В содержании и системе мер экономического механизма охраны окружающей

природной среды важное место занимает блок мер, связанных с природопользованием.

Оно регулируется самостоятельным природоресурсовым законодательством (земельным,

водным, лесным, о недрах и др.). В комментируемом Законе природопользование

рассматривается только со стороны его экологизации, т.е. необходимости, чтобы

оно вписывалось в охрану природы, а не ухудшало ее.

     Экологизация природопользования обеспечивается такими экономическими

мерами, как: а) нормирование (лимиты) природопользования и вредного воздействия

на природную среду, устанавливаемые в лицензиях (и, возможно, в договорах):

б) плата за природопользование. Причем выбросы и сбросы вредных (неочищенных,

необеззараженных) веществ в законодательстве также рассматриваются как виды

природопользования, иначе за них невозможно было бы устанавливать плату.

     Лимиты природопользования выражаются в установлении размеров земельных

участков, объемов выемки минеральных ресурсов из недр, воды из водоемов, расчетной

лесосеки в лесозаготовках, квот в охоте и рыболовстве.

     Нормы отвода земельных участков для различных целей были установлены

Госстроем СССР в 1973 - 1975 гг. и остаются в силе. Это нормы: для автомобильных

дорог (СН 467-74), железных дорог (СН 468-74), аэропортов (СН 457-74), для

канализаций (СН 456-73), трубопроводов (СН 452-73), мелиоративных каналов

(СН 474-75), нефтяных и газовых скважин (СН 459-74), линий связи и электросетей

(СН 461-74, 465-74) и др.<23>. Размеры других земельных участков - для сельскохозяйственных

целей, дачного и жилищного строительства, садоводства устанавливаются в соответствии

с земельным законодательством.

     Лимиты заготовки древесины устанавливаются расчетной лесосекой в соответствии

с лесным законодательством; лимиты водопотребления - в соответствии с водным

законодательством (могут устанавливаться нормы и режимы в зависимости от сезона,

времени года); лимиты добычи полезных ископаемых - в соответствии с законодательством

о недрах; лимиты (квоты) в рыболовстве и охоте - законодательством об охоте

и рыболовстве (в зависимости от численности данного вида фауны, сезонов года).

     Нормирование необходимо в связи с ограниченностью природных ресурсов

и множеством лиц, желающих быть природопользователями.

     Что касается установления нормативов выбросов и сбросов вредных веществ,

других вредных воздействий на окружающую природную среду (ПДВ, ПДС, ПДК, ПДУ,

ПДН, ГОСТы), то хотя эта тема разд. IV комментируемого Закона, тем не менее

нормирование качества природной среды также входит в экономический механизм

ее охраны<24>.

     Нормативы природопользования и вредного воздействия на окружающую природную

среду устанавливаются согласно постановлению Правительства Российской Федерации

от 3 августа 1992 г. N 545. Данным постановлением утвержден Порядок разработки

и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ

в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения

отходов.

     В соответствии с принятым Порядком указанные нормативы и лимиты устанавливаются

конкретным предприятиям, учреждениям и организациям (природопользователям)

органами Минприроды, другими специально уполномоченными органами Российской

Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов,

органами санитарно-эпидемиологического надзора - в соответствии с их компетенцией.

     Проекты указанных нормативов разрабатываются предприятиями, учреждениями

и организациями - природопользователями с учетом предложений органов местного

самоуправления, научных учреждений.

     7. Плата за природопользование и вредное воздействие на окружающую природную

среду - следующий важный рычаг экономического механизма охраны природы. Впервые

плата была введена правительственным постановлением N 32 от 7 января 1988

г. Госкомприроды установил порядок определения и внесения платы. Затем этот

Порядок был утвержден постановлением Правительства РСФСР от 9 января 1991

г. N 13 для всех предприятий независимо от подчиненности и форм собственности.

     Минэкологии РСФСР в 1991 году были разработаны Общие принципы платного

природопользования в условиях перехода РСФСР к рынку, а также проекты нормативно-правовых

актов о введении платного природопользования на территории Российской Федерации.

Позже платность использования природных ресурсов была закреплена в ст. 20

комментируемого Закона. Введенные нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих

веществ и размещение отходов оказались удобными для практических расчетов

с природопользователями, доказательны с точки зрения истца и ответчика при

возникновении арбитражных дел.

     Затем постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа

1992 г. N 632 был утвержден новый документ - Порядок определения платы и ее

предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение

отходов, другие виды вредного воздействия<25>. В этом постановлении органам

исполнительной власти, специально уполномоченным органам было поручено разработать

конкретные нормативы, коэффициенты к ним, нормативно-методические документы.

     Названным Порядком установлено два вида базовых нормативов платы (они

разработаны Минприродой 27 ноября 1992 г.):

     а) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие

виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;

     б) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие

виды вредного воздействия в пределах установленных, лимитов (временно согласованных

нормативов).

     Базовые нормативы платы установлены по каждому ингредиенту загрязняющего

вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени их опасности

для окружающей природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов

и бассейнов рек установлены коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие

экологические факторы - природно-климатические особенности территорий, значимость

природных и социально-культурных объектов. Установлено, что дифференцированные

ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты,

учитывающие экологические факторы.

     Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах допустимых

нормативов выбросов, сбросов, объемов размещения отходов, уровней вредного

воздействия определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину

указанных видов загрязнения и суммирования всех полученных произведений (по

видам загрязнения).

     Плата за загрязнение в пределах установленных лимитов определяется путем

умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитами и предельно

допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения

отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования всех полученных произведений

(по видам загрязнения).

     При определении платы за сверхлимитное загрязнение соответствующие ставки

лимитной платы умножаются на величину превышения фактической массы выбросов,

сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного

воздействия над установленными лимитами; затем все полученные произведения

суммируются и умножаются на пятикратный повышающий коэффициент.

     В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном

порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов

вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и оплачивается

в соответствии с вышеуказанным Порядком.

     Платежи в пределах лимитов осуществляются за счет себестоимости продукции

(работ, услуг), а сверхлимитные - за счет прибыли, остающейся в распоряжении

предприятия.

     Предельные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды сверх

допустимых нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в

распоряжении предприятия, и дифференцируются по отдельным отраслям народного

хозяйства с учетом их экономических особенностей.

     Если указанные платежи равны или превышают размер прибыли, остающейся

в распоряжении природопользователя, то специально уполномоченными государственными

органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического

надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривается

вопрос о приостановке или прекращении деятельности предприятия.

     Средства, взимаемые за загрязнение, в соответствии с комментируемым Законом

перечисляются природопользователями в бесспорном порядке: 90% - на специальные

счета внебюджетных государственных экологических фондов; 10% - в доход республиканского

бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных

органов государственного управления в области охраны природы.

     Сроки перечисления средств устанавливаются территориальными органами

Минприроды Российской Федерации. По истечении этих сроков суммы платежей взыскиваются

в безакцептном порядке.

     Внесение такой платы не освобождает от выполнения мероприятий по охране

окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

     В случаях, когда выбросы, сбросы и размещение отходов производятся по

соответствующему разрешению, речь идет о невиновном, в юридическом смысле,

загрязнении окружающей среды. Поэтому загрязнение, не относящееся к этим случаям,

является виновным, и причиненный им ущерб взыскивается сверх указанных средств

в судебном порядке (об этом говорится в комментарии к разд. ХIV - о возмещении

вреда, причиненного экологическим правонарушением).

     Плата за пользование природными ресурсами установлена соответствующими

природоресурсовыми законами и комментируемым Законом (ст. 20). При этом различается

плата за: пользование природными ресурсами; сверхлимитное и нерациональное

их использование; загрязнение окружающей природной среды (см. приложение 2).

     Плата за землю установлена Земельным кодексом (25 апреля 1991 г.) и Законом

"О плате за землю" (11 октября 1991 г.) с изменениями и дополнениями от 28

апреля 1993 г. и от 9 августа 1994 г. Определены нормативная цена земли, земельный

налог, арендная плата за землю, размеры, порядок распределения, взимания.

     Плата за пользование недрами установлена Законом о недрах от 19 февраля

1992 г. (новая редакция от 8 февраля 1995 г.) и конкретнее (размеры, порядок

распределения и взыскания) - Положением о плате за недропользование, утвержденным

Правительством Российской Федерации 28 октября 1992 г. Определена плата за

поиск, разведку и добычу полезных ископаемых и на восстановление минеральных

ресурсов.

     В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации устанавливается

плата за водопользование, которая идет на восстановление и охрану вод.

     Основами лесного законодательства введены лесные подати за различные

виды лесопользования, арендная плата. Раньше существовала плата на восстановление,

охрану и защиту лесов; с 1995 года она отменена Законом о бюджете на 1995

год.

     Различные формы платы устанавливаются за пользование растительным и животным

миром (сбор грибов, ягод, охота, рыболовство).

     В настоящее время продолжаются работы по совершенствованию системы оплаты

в следующих направлениях: полный и оперативный учет инфляции при определении

ставок; разработка нормативов платы за радиационные, шумовые, электромагнитные

воздействия на окружающую среду; расширение состава учитываемых ингредиентов

загрязнения; более полный учет региональных отраслевых особенностей при расчете

ставок платы и др. С 1993 года апробируются новые виды платы - за тепловые

загрязнения (Тверь), за шумовые загрязнения (Москва, Н. Новгород).

     8. Создание и деятельность внебюджетных экологических фондов - важная

составная часть экономического механизма охраны природы. Впервые они были

предусмотрены в 1988 году и назывались резервными фондами охраны природы.

Правительство Российской Федерации 29 июня 1992 г. приняло постановление N

442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических

фондах на территории Российской Федерации". Такие фонды созданы в субъектах

Российской Федерации и местных (муниципальных) территориях. Минприроды и Минфину

предложено оказывать необходимую методологическую помощь при формировании

системы территориальных внебюджетных экологических фондов.

     Установлено, что в Федеральный экологический фонд отчисляются 10% общей

суммы средств, направляемых в государственные внебюджетные экологические фонды

в виде платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную

среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, средств, полученных по

искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения, а также

средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно

добытого с их помощью.

     Исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации,

местным администрациям, Минприроды предложено обеспечить своевременное и полное

перечисление средств в Федеральный экологический фонд Российской Федерации

и территориальные внебюджетные экологические фонды. Минфину, Минприроды с

участием Центрального банка предложено разработать и утвердить порядок направления

в Федеральный экологический фонд и территориальные внебюджетные экологические

фонды средств (в том числе валютных), поступающих от предприятий, учреждений,

граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан.

     Федеральный экологический фонд является самостоятельным государственным

внебюджетным учреждением, обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный

баланс, расчетный, валютный и иные счета, печать с изображением Государственного

герба России и своим наименованием, может создавать отделения, филиалы и иные

обособленные подразделения. Он находится в ведении Минприроды, взаимодействует

с экологическими фондами субъектов Российской Федерации, местными экологическими

фондами в целях реализации федеральных и иных экологических программ и проектов.

Порядок такого взаимодействия определяется соглашениями (договорами).

     Основные задачи Федерального экологического фонда: финансирование и кредитование

федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение

качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности

населения; мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий

и программ; экономическое стимулирование бережного и эффективного использования

природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства

очистных сооружений; содействие в развитии и осуществлении международного

сотрудничества в области охраны природы, финансирование целевых проектов и

программ такого сотрудничества (см. приложение 2).

     9. В качестве элемента экономического механизма охраны окружающей природной

среды комментируемый Закон называет экологическое страхование. Оно направлено

на возмещение вреда в случаях застрахованного экологического риска, причиненного

здоровью или имуществу.

     В Российской Федерации действует Закон о страховании от 27 ноября 1992

г.; различаются государственное добровольное и обязательное страхование. Нормы

указанного Закона относятся и к экологическому страхованию.

     Кроме того, существует специальный акт - Типовое положение о порядке

добровольного экологического страхования в Российской Федерации, утвержденное

Минприроды и Государственной страховой компанией 3 декабря - 20 ноября 1992

г.<26>.

     Помимо Российской государственной страховой компании, уже созданы и действуют

региональные страховые компании: "Аско-Москва", "Добрый день" (Тюмень), "Северная

корона" (Москва), "Эко-сфинкс" (С.-Петербург), Ивановский, Нижегородский фонды

экологического страхования, Волгоградский центр экологического страхования,

Саратовский страховой фонд экологической безопасности.

     На региональном уровне экспериментируется обязательное экологическое

страхование (Н. Новгород, Электросталь). На экологическое страхование заключается

договор. Стороны - страхователь и страховщик - конкретно определяют взаимные

права и обязанности, страховые случаи, объекты страхования, порядок выплаты

страховых взносов и страхового возмещения. Споры разрешаются в судах или арбитражных

судах.