СЕМЕЙНОЕ ПРАВО РОССИИ

§ 1. Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей

 

В последние годы в России наблюдается рост числа детей, оставшихся без попечения родителей. Их общее количество ежегодно увеличивается примерно на тридцать-сорок тысяч человек и приближается к полумиллионной цифре*. Причем лишь небольшое число этих детей (по некоторым данным не более 10%) остались без попечения родителей в результате их смерти. Остальные относятся к явлению так называемого "со­циального сиротства", то есть являются сиротами при живых родителях. Основными причинами увеличения числа детей-си­рот при живых родителях являются падение социального пре­стижа семьи, ее материальные и жилищные трудности, межнациональные конфликты, рост внебрачной рождаемости, вы­сокий процент родителей, ведущих асоциальный образ жизни. В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает в Российской Федерации крайне важное значение.

* См.: Уровень жизни населения России // Статистический сборник. М., 1996.С.145.

В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего се­мейного окружения или который не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предос­тавляемые государством*. В Российской Федерации задачей го­сударственной важности является создание условий для пол­ноценного физического, интеллектуального, духовного, нрав­ственного и социального развития детей, оставшихся без по­печения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе, а также оказание им психологической, медицинской и педагогической помощи.

            * См.: Ст. 20 Конвенции о правах ребенка.

Федеральной целевой программой «"Дети-сироты" на 1998- 2000 гг.», утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1207*, предусмотрено комплексное осу­ществление на федеральном уровне системы мер, направлен­ных на формирование и реализацию государственной полити­ки по отношению к детям, оставшимся без попечения родите­лей, и обеспечивающих их социальную защищенность, про­фессиональную подготовку, трудоустройство и полноценную интеграцию в общество. Конкретными целями и задачами про­граммы являются предупреждение социального сиротства, пси­хологическая поддержка и социальная адаптация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

            * СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4705.

Общие принципы, содержание и меры государственной  защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, определены Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защи­те детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", с изменениями, внесенными Федеральным законом от 8 февра­ля 1998 г. № 17-ФЗ*. Данный Закон регулирует отношения, воз­никающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет. Здесь же содержится важная норма, согласно которой дополнитель­ные гарантии по социальной защите детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняют­ся государством. Меры по предоставлению дополнительных га­рантий социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей, основываются на го­сударственных минимальных социальных стандартах для опре­деления финансовых затрат по их осуществлению. При этом установлено, что органы исполнительной власти РФ и ее субъек­тов осуществляют разработку и исполнение в рамках бюджет­ных ассигнований целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с потребностями региона, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров, поддержку не­государственных центров по социальной адаптации и реабили­тации на базе образовательных учреждений, учреждений соци­ального обслуживания населения и других учреждений (ст. 4 Закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

* СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880; 1998. № 7. Ст. 788 (Далее - Закон "О допол­нительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Аналогичные мероприятия предусмотрены и законодатель­ством ряда субъектов РФ*.

* См., напр.: п. 3 Ст. 116 Устава (Основного закона) Белгородской области от 20 апреля 1995 г.; п. 2 Ст. 25 Устава (Основного закона) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г.; п. 2 Ст. 93 и п. "д" Ст. 109 Устава - Основного закона Читинской области от 1 июня 1995 г.; п. 3 Ст. 101 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа от 30 мая 1995 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автоном­ных округов РФ. М., 1996. Вып. 2. С. 54, 190, 193, 324.

Расходы на реализацию мер по обеспечению дополнитель­ных гарантий социальной защиты детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Фе­дерации, за счет негосударственных внебюджетных фондов и других, не запрещенных законом источников (ст. 5 Закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Установление мер общегосударственного характера по обеспечению прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в законодательстве ха­рактерно не только для Российской Федерации. Так, в консти­туциях ряда стран Восточной и Центральной Европы (Болга­рии, Польской Республики, Республики Словения, Республи­ки Хорватия) особо оговорено, что дети, лишенные заботы близких (родительского попечения), находятся под особым по­кровительством государства*.

* См.: Ст. 47 Конституции Республики Болгарии. В сб.: Конституции госу­дарств Центральной и Восточной Европы / Отв. ред. Варламова Н. М., 1997. С. 67; Ст. 72 Конституция Польской Республики. Там же. С. 214; Ст. 56 Конституции Республики Словения. Там же. С. 375; Ст. 63 Конституции Республики Хорватия. Там же. С. 437.

Такой же подход государства к защите прав детей, ли­шенных родительского попечения, закреплен и в конститу­ционном законодательстве некоторых стран - членов СНГ. В частности, Конституции Республики Молдова (ст. 49), Рес­публики Узбекистан (ст. 64) и Украины (ст. 52) провозглаша­ют, что все заботы по содержанию, обучению и воспитанию детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, возла­гаются на государство и общество. Причем государство поощ­ряет и поддерживает благотворительность в отношении таких детей*.

*Конституция Республики Молдова. В сб.: Новые конституции стран СНГ и стран Балтии. Вып. 2 / Под ред. Михалевой Н. А. М., 1997. С. 321; Консти­туция Республики Узбекистан.. Там же. С. 460; Ст. 51 Конституции Украины. Там же. С. 522.

В Семейном кодексе общие положения о защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, содер­жатся в ст. 121 СК. Используемый в ст. 121 СК термин "дети, оставшиеся без попечения родителей" впервые применен в семейном законодательстве, что соответствует международно-правовым нормам и отвечает требованиям времени. В ст. 121 СК дан примерный перечень оснований (причин) утраты деть­ми родительского попечения: а) смерть родителей, лишение их родительских прав, ограничение их в родительских правах или признание родителей судом недееспособными; б) уклоне­ние родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе отказ родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреж­дений социальной защиты населения и других аналогичных уч­реждений; в) длительное отсутствие родителей, болезнь ро­дителей и иные причины (отбывание родителями наказания в местах заключения, нахождение их под стражей в период следствия, постоянное проживание родителей в другом населен­ном пункте, признание родителей безвестно отсутствующи­ми, розыск их органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов).

Основанное на положениях ст. 121 СК законодательное определение терминов "дети-сироты" и "дети, оставшиеся без попечения родителей" дано Законом "О дополнительных га­рантиях по социальной защите детей-сирот и детей, остав­шихся без попечения родителей". Установлено, что дети-си­роты - это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или один-единственный родитель, а дети, оставшиеся без по­печения родителей, - это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (огра­ниченно дееспособными), находящимися в лечебных учрежде­ниях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения сво­боды, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклоне­нием родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспита­тельных, лечебных учреждений, учреждений социальной за­щиты населения и других аналогичных заведений и в иных слу­чаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке (ст. 1 Закона "О дополни­тельных гарантиях по социальной защите детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родителей").

Семейным кодексом определено, что защита личных и имущественных прав и интересов детей, утративших по тем или иным причинам попечение родителей, возлагается на органы опеки и попечительства (п. 1 ст. 121 СК). Указанная обязан­ность органов опеки и попечительства предполагает выполне­ние ими следующих функций: а) выявление и учет детей, ос­тавшихся без попечения родителей; б) избрание форм устрой­ства таких детей в зависимости от конкретных обстоятельств утраты попечения родителей; в) осуществление последующе­го контроля за условиями содержания, воспитания и образова­ния детей.

Согласно п. 2 ст. 121 СК и п. 1 ст. 34 ГК органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями по ре­шению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти*. Однако согласно ст. 132 Кон­ституции и ст. 6 (п. 1 и 4) Закона "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" орга­ны местного самоуправления могут наделяться законом отдель­ными государственными полномочиями с передачей необходи­мых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.

* См.: п. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с последующими изменениями и дополнениями // СЗ. РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378 (Далее - Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

В соответствии с Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" органы местного самоуправления всех уровней (поселковая (сельская), районная и городская администрации) обязаны принимать меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан*. Конкретные полномочия органов местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены в Семейном кодексе (ст. 121-123, 125, 140, 142, 145, 147, 150-151 и др.), в ГК (ст. 31-41), ГПК (ст. 2632-2633), а также в некоторых других нормативных ис­точниках (в том числе законах субъектов Российской Федера­ции), конкретизирующих правовой статус органов опеки и по­печительства в данной сфере деятельности.

* См.: п. 7. Ст. 53, п. 6 Ст. 64 и п. 6 Ст. 75 Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации", с последующими изменениями и дополнениями // Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2618; 1993. № 21. Ст. 748; СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1378 (Далее - Закон о местном самоуправлении в РФ).

В Семейном кодексе не дается понятия структурных под­разделений органов опеки и попечительства и стоящих перед ними задач, как это ранее было сделано в ст. 120 КоБС. Ука­занные вопросы должны решаться в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Однако фактически, как и прежде, функции по опеке и попечитель­ству в отношении несовершеннолетних детей выполняются му­ниципальными отделами (департаментами) образования, входящими в структуру местной администрации*. Ряд функций по опеке и попечительству реализуются путем принятия местной администрацией решений (постановлений, распоряжений) в порядке, предусмотренном законодательством. Деятельностью местной администрации руководит глава местной администра­ции, конкретное наименование должности которого устанав­ливается, исходя из местных традиций и закрепляется в поло­жении (уставе) о местном самоуправлении (ст. 30 Закона о местном самоуправлении в РФ). Например, в Москве органом власти района города Москвы является районная Управа, со­стоящая из районного Собрания и Главы Управы, возглавляю­щего районное Собрание и администрацию района**. Поэтому функции по охране прав детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляет Глава Управы района (лично или че­рез подразделения администрации района)***.

* См.: письмо Министерства образования РФ от 4 июля 1995 г. № 14/196-6 "Об укреплении службы по защите прав и интересов несовершеннолетних детей" // Вестник образования. 1995. № 8.

** См.: Ст. 67 и 69 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г. // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4.

*** См.: п. 66 Ст. 14 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 г. № 28-91 "О районной Управе в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 1997. № 1.

Специальные законы о деятельности органов опеки и по­печительства, в том числе и по защите прав и интересов де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при­няты в последнее время в ряде субъектов РФ*.

* См., напр.: Закон Архангельской области от 18 декабря 1996 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области" // Ведомости Архангельского областного собрания второго созыва. 1996. № 5; Закон Владимирской области от 2 апреля 1997 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних во Владимирской облас­ти" // Призыв. 1997. № 81; Закон Ленинградской области от 31 марта 1997 г. № 7-03 "Об органах опеки и попечительства в Ленинградской области" // Вестник администрации Ленинградской области. 1997. № 4; Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. № 16 "Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 1997. № 6; Закон Мурманской области от 16 июня 1997 г. № 7-01-ЗМО "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства в Мурманской области" // Мурманский вестник. 1997. 20 июня; Закон Пензенской области от 28 июня 1997 г. № 44-ЗПО "Об органах опеки и попечительства в Пензенской облас­ти" // Пензенская Правда.1997. 22 июня.

Организация методической помощи и оказание содействия органам опеки и попечительства возложены на Министерство общего и профессионального образования РФ, которое явля­ется правопреемником упраздненного Министерства образования РФ, ранее выполнявшего данные функции*. В субъектах РФ такая работа выполняется соответствующими управления­ми (департаментами, комитетами) образования субъектов РФ. Так, в Москве методическое руководство работой органов опеки и попечительства по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи возложено на Комитет образования**.

* См.: подп. 20 п. 5 Положения о Министерстве общего и профессионального образования РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 395 // СЗ РФ. 1997. № 15 Ст. 1796.

** См.: п. 1. 6. распоряжения мэра Москвы от 19 сентября 1996 г. № 318/1-РМ О делегировании полномочий по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью // Вестник мэрии Москвы. 1996. № 22; п. 19 разд. III Положения о Московском комитете образования. Приложение к распоряжению мэра Москвы от 14 января 1997 г. № 30-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1997. № 7.

Семейный кодекс (п. 1 ст. 121) устанавливает, что не до­пускается деятельность других, кроме органов опеки и попе­чительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Дан­ный запрет распространяется и на посредническую деятель­ность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечи­тельство) или на воспитание в семью (то есть речь идет о по­иске, выявлении и подборе детей).

Несмотря на то, что деятельность других юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставших­ся без попечения родителей, запрещена, тем не менее, они обязаны сообщать органам опеки и попечительства сведения о таких детях, если они стали им известны (п. 1 ст. 122 СК).

Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей по­мощи. В соответствии со ст. 122 СК решение этих вопросов входит в компетенцию органов опеки и попечительства по фак­тическому месту нахождения детей. Понятно, что в этих целях они должны располагать полной и достоверной информацией, которая, в свою очередь, может быть в самых разных учреж­дениях и организациях. Главным образом, такие сведения име­ются в образовательных учреждениях (дошкольных образова­тельных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и т. п.) по месту обучения несовершеннолетних, в учреждениях здравоохранения по месту лечения (смерти) их родителей, в жилищных органах (КЭУ, ЖЭК, ЖКО, ДЭЗ и др.) по месту проживания несовершеннолетних детей и их родителей, в орга­нах предварительного следствия и прокуратуры в связи с зак­лючением под стражу родителей, а также в органах загса по месту государственной регистрации смерти родителей несовер­шеннолетних или рождения детей. Так, первоначальные све­дения о подкинутых (найденных) детях появляются при госу­дарственной регистрации их рождения по заявлению медицин­ской, воспитательной организации или организации социаль­ной защиты населения, в которую помещен ребенок, органа внутренних дел или лица, нашедшего ребенка, органа опеки и попечительства. Не исключены ситуации, когда выявление де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, про­исходит в ходе мероприятий по регистрации вынужденных переселенцев. В таких случаях территориальными органами миграционной службы проводится опрос этих детей с заполне­нием опросного листа, после чего дети-сироты передаются органам опеки и попечительства*.

* См.: п. 19 Инструкции о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории РФ, утвержденной приказом Федеральной миграционной службы России от 31 марта 1997 г. № 19 // БНА. 1997. № 11.

Как установлено п. 1 ст. 122 СК, должностные лица уч­реждений (дошкольных образовательных учреждений, обще­образовательных учреждений, лечебных и других учреждений) обязаны немедленно сообщать о ставших им известными слу­чаях утраты детьми родительского попечения в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

О фактах утраты детьми родительского попечения может стать известным любому гражданину и не обязательно в связи с исполнением служебных обязанностей (например, соседи или знакомые умерших родителей, родственники и т. д.). Однако не каждый гражданин по тем или иным причинам (в силу воз­раста, занятости по работе, стесненного материального поло­жения и т. д.) имеет возможность самостоятельно принять неот­ложные меры по оказанию таким детям необходимой помощи. Тем не менее, п. 1 ст. 122 СК установлена обязанность всех граждан сообщать в органы опеки и попечительства известные им сведения о детях, лишившихся родительского попечения.

Таким образом, обязанность сообщать в орган опеки и по­печительства о факте утраты детьми родительского попече­ния возлагается законом на всех без исключения лиц, располагающих соответствующими сведениями (независимо от дол­жностного положения, рода деятельности и источника инфор­мации).

Возможна ситуация, когда сами родители в связи с отсут­ствием возможности воспитывать своих несовершеннолетних детей (из-за отъезда на работу в иностранное государство, длительной болезни и т. д.) могут обратиться в орган опеки и попечительства с просьбой об устройстве детей.

Следует отметить, что обязанность должностных лиц уч­реждений и граждан РФ по информированию органов опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения родите­лей, предусматривалась и ранее действовавшим законодатель­ством (ст. 122 КоБС в ред. Федерального закона от 7 марта 1995 г. № 28-ФЗ)*. Однако, как и прежде, данная обязанность законо­дательно не подкреплена возможностью применения каких-либо санкций в отношении должностных лиц учреждений и граждан РФ за ее неисполнение.

* СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 939.

Органы опеки и попечительства, получив сведения о де­тях, оставшихся без попечения родителей, обязаны согласно п. 1 ст. 122 СК в течение трех дней провести обследование ус­ловий жизни таких детей, которое заключается, в частности, в проверке достоверности поступившей информации об утрате детьми попечения родителей (истребовании и изучении соот­ветствующих документов, бесед с окружающими детей лицами и т. п.). Наряду с этим органом опеки и попечительства прини­маются меры к выяснению возможного наличия у ребенка род­ственников и установлению их местонахождения. При подтвер­ждении факта отсутствия попечения родителей или их род­ственников органы опеки и попечительства должны обеспечить защиту прав и интересов детей (включая охрану принадлежа­щего им имущества и закрепление за детьми занимаемой ими жилой площади), а также их временное устройство до реше­ния вопроса о дальнейшем содержании и воспитании, что мо­жет выражаться не только в передаче детей их родственни­кам, но и в их помещении в воспитательное учреждение.

Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а сведе­ния о них внесены в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 3 ст. 122 СК порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, должен определяться федеральным законом. До введения в действие этого закона сохраняет силу установленный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 919* порядок централи­зованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, в части, не противоречащей положениям ст. 122 СК (ст. 2 Феде­рального закона от 27 июня 1998 г. № 94-ФЗ "О внесении изме­нений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации").

* СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3995 (Далее - Порядок централизованного учета детей).

Централизованный учет подразделяется на первичный, ре­гиональный и федеральный и осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнитель­ной власти субъектов РФ и Министерством общего и профес­сионального образования РФ*.

            * См.: подп. 20 п. 5 Положения о Министерстве общего и профессионального образования РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 395 // СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1796.

На первоначальном этапе по результатам обследования органом опеки и попечительства условий жизни ребенка и ус­тановления факта отсутствия попечения родителей данные о детях персонально регистрируются органом опеки и попечи­тельства в журнале первичного учета установленной формы. (Приложение № 1 к Порядку централизованного учета детей). В том случае, если ребенок не был передан в течение одного месяца со дня его первичной регистрации на воспитание в семью, то орган опеки и попечительства согласно п. 3 ст. 122 СК запол­няет на него анкету установленной формы (Приложение № 2 к Порядку централизованного учета детей), копия которой пере­дается для постановки ребенка на региональный учет в соответ­ствующий орган исполнительной власти субъекта РФ. В частно­сти, в Москве формирование регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории г. Москвы, возложены на Комитет образования*.

* См.: п. 1. 1. распоряжения мэра Москвы от 19 сентября 1996 г. № 318/1-РМ "О делегировании полномочий по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью" // Вестник мэрии Моск­вы. 1996. № 22; п. 15 разд. III Положения о Московском комитете образования. Приложение к распоряжению мэра Москвы от 14 января 1997 г. № 30-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1997. № 7.

На основании сообщений органов опеки и попечительства соответствующим органом исполнительной власти субъек­та РФ формируется региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на тер­ритории этого субъекта РФ. В течение месяца со дня по­ступления указанных сведений этот же орган организует уст­ройство ребенка в семью граждан, проживающих на его тер­ритории или на территориях других субъектов РФ, а также осуществляет подбор детей для лиц, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в семью (п. 3 ст. 122 СК). Лицам, изъявившим желание взять ребенка в семью, выдается направ­ление в орган опеки и попечительства для посещения ребенка по его фактическому месту жительства (нахождения) и реше­ния вопроса о передаче на воспитание в семью в установлен­ном законодательством РФ порядке. При отсутствии возможно­сти устроить ребенка в семью граждан, проживающих на тер­ритории данного субъекта РФ, соответствующий орган испол­нительной власти субъекта РФ направляет сведения о ребенке (копию анкеты и фотографию ребенка) в Министерство общего и профессионального образования РФ для учета в государствен­ном банке данных о детях, оставшихся без попечения родите­лей (то есть для постановки на федеральный учет), и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ. В случае изменения правового статуса ребенка (при восстанов­лении родителя в родительских правах, усыновлении ребенка и т.п.) сведения об этом соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ в недельный срок направляются в Мини­стерство общего и профессионального образования*.

* См.: п. 4 Порядка централизованного учета детей; п. 1.3-1.4. распоряжения мэра Москвы от 19 сентября 1996 г. № 318/1-РМ "О делегировании полно­мочий по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью" // Вестник мэрии Москвы. 1996. № 22.

Федеральный банк данных о детях, оставшихся без попече­ния родителей, формируется в Министерстве общего и про­фессионального образования на основании сообщений соответ­ствующих органов исполнительной власти субъектов РФ. Ми­нистерство образования ведет учет детей, а также осуществля­ет их подбор для лиц, обратившихся непосредственно в Мини­стерство общего и профессионального образования и изъявив­ших желание взять ребенка на воспитание в семью, с выдачей направления в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ для посещения ребенка по его фактическому мес­ту жительства (нахождения) и последующего решения вопроса о передаче ребенка на воспитание в семью. Министерство общего и профессионального образования также предоставляет соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ (по их запросу) сведения, имеющиеся в федеральном банке дан­ных, о детях, оставшихся без попечения родителей.

Датой постановки ребенка на централизованный учет считается дата заполнения анкеты ребенка в органе опеки и попечительства по его фактическому месту жительства (на­хождения).

Орган опеки и попечительства, орган исполнительной вла­сти субъекта РФ и Министерство общего и профессионально­го образования, осуществляющие соответственно первичный, региональный и федеральный учет детей, оставшихся без по­печения родителей, предоставляют гражданам РФ, ставшим кандидатами в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители, а также иностранным гражданам или лицам без граж­данства, изъявившим желание усыновить ребенка, сведения о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью.

С учетом приоритета семейных форм воспитания детей на руководителей воспитательных и иных учреждений (лечебных, социальной защиты), в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, возложена обязанность в 7-дневный срок со дня получения известия о том, что ребенок может быть пе­редан на воспитание в семью, сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения (п. 2 ст. 122 СК). Последующее устройство ребенка в семью на осно­вании этих сообщений (в форме усыновления или передачи его в приемную семью, под опеку (попечительство) должны проис­ходить в строгом соответствии с требованиями закона.

За неисполнение обязанностей по выявлению и учету де­тей, оставшихся без попечения родителей, и их последующему устройству или за предоставление заведомо недостоверных сведений, а также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи в семью, руководители воспитательных и иных учреждений, в которых находятся дети, а также долж­ностные лица органов местного самоуправления и органов ис­полнительной власти субъектов РФ в соответствии с п. 4 cm. 122 СК могут быть привлечены к ответственности в порядке, установленном законом, в частности, к административной от­ветственности. Так, ст. 1931 КоАП (в ред. Федерального закона от 25 июня 1998 г. № 91-ФЗ*) устанавливает, что нарушение руководителями учреждений, в которых находятся дети, остав­шиеся без попечения родителей, должностными лицами феде­рального органа исполнительной власти, на которых возложен учет сведений о несовершеннолетних, подлежащих передаче на воспитание в семью, в государственном банке данных о де­тях, оставшихся без попечения родителей, а также должност­ными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления установленных порядка и сро­ков представления сведений о несовершеннолетних, подлежа­щих передаче на воспитание в семью (на усыновление (удоче­рение), под опеку (попечительство) или в приемную семью), либо предоставление заведомо недостоверных сведений, либо иные действия, направленные на сокрытие несовершеннолетних от передачи на воспитание в семью, влекут за собой администра­тивную ответственность в виде наложения штрафа в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

* СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3011.

Формы устройства (воспитания) детей, оставшихся без попечения родителей. До принятия Семейного кодекса в Рос­сийской Федерации применялись различные формы устрой­ства детей, оставшихся без попечения родителей. К настояще­му времени (за период с 1980 по 1995 гг.) свыше ста сорока тысяч детей усыновлены, около двухсот двадцати тысяч детей находятся под опекой и попечительством граждан, более ста тысяч детей воспитываются в интернатных учреждениях*.

*См.: Уровень жизни населения России. Статистический сборник. М., 1996. С. 145; также: разд. 1 Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в РФ до 2000 г. (Национального плана действий в интересах детей), утвержденных Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 942 // СЗ РФ. 1995. № 38. Ст. 3669.

Статья 54 СК к правам ребенка относит его право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно. Отсюда п. 1 ст. 123 СК установлен несомненный приоритет форм семей­ного воспитания детей, лишившихся родительского попечения. Право ребенка на воспитание в семье в случае утраты роди­тельского попечения обеспечивается органом опеки и попечи­тельства, который при выборе форм устройства такого ребен­ка отдает предпочтение, прежде всего, семейным формам вос­питания: передача на усыновление, под опеку (попечительство) или в приемную семью. И только при отсутствии возможности передать ребенка в семью закон допускает его направление в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попече­ния родителей, всех типов (воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты и т. п.). Тип выбираемо­го учреждения зависит от возраста и состояния здоровья ре­бенка. Такая форма устройства ребенка не снимает с органа опеки и попечительства обязанности подыскивать для него усы­новителей, опекунов (попечителей) или приемных родителей.

Ранее между существовавшими формами устройства де­тей в семью либо в специализированное детское учреждение закон не делал какого-либо различия. В Семейном кодексе же впервые реализованы предложения о необходимости законо­дательного признания преимущества семейных форм содержа­ния и воспитания детей, утративших родительское попечение, и детей-сирот и отказа от монополии государства на воспита­ние таких детей в государственных воспитательных учрежде­ниях. Закрепление в СК положения о приоритете семейных форм воспитания детей, безусловно, имеет принципиальный характер. Оно направлено на усиление гарантий соблюдения прав несовершеннолетних, поскольку воспитание в семье пред­почтительнее с учетом как материально-бытовых условий жиз­ни, так и иных самых разнообразных интересов ребенка. Имен­но семейное воспитание дает возможность осуществить инди­видуальный подход к каждому ребенку с учетом его личност­ных, психических, физических, национальных и иных особен­ностей. Не случайно абз. 3 п. 1 ст. 123 СК определено, что при устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, должны учитываться его этническое происхождение, религи­озная и культурная принадлежность, родной язык, возмож­ность обеспечения преемственности воспитания, что основано на требованиях п. 2 ст. 20 Конвенции о правах ребенка.

Новой для семейного законодательства РФ является нор­ма об устройстве детей на воспитание в приемную семью. Общеизвестно, что в мировой практике передача детей-си­рот в приемные семьи является наиболее распространенной формой их социального устройства и воспитания. С конца 80-х гг. определенные попытки создания детских домов семей­ного типа предпринимались первоначально в СССР*, а затем и в РФ**. Однако непосредственно в КоБС этот способ (форма) устройства детей, лишившихся попечения родителей, предус­мотрен не был. С принятием СК порядок и условия образова­ния приемной семьи получили законодательное закрепление в ст. 151-155 СК. В последующем более детальная регламента­ция правового статуса приемной семьи и порядка ее организа­ции была дана в Положении о приемной семье, утвержденном постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829***.

* См.: постановление Совета Министров СССР от 17 августа 1988 г. № 1022 // СП СССР. 1988. № 30. Ст. 85; постановление Совета Министров РСФСР от 18 ноября 1988 г. № 475 // СП РСФСР. 1988. № 23. Ст. 136; Временное положение о детских домах семейного типа, веденное в действие приказом Государственного комитета СССР по народному образованию от 23 октября 1989 г. № 800 // Бюллетень Государственного комитета по образованию СССР. 1990. №2.

** См.: постановление Правительства РФ от 5 июля 1994 г. № 786 // СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1302.

*** СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3721.

Семейным кодексом (ст. 123), как и прежде КоБС (ст. 127), предусмотрена возможность передачи детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствующие воспитательные и другие аналогичные учреждения. Деятельность этих учрежде­ний должна отвечать требованиям, установленным компетент­ными органами, в области безопасности и здравоохранения, по численности и пригодности их персонала, а также по осуществ­лению компетентного надзора за детьми*. Учреждения, обеспе­чивающие содержание, воспитание, образование, другую соци­альную помощь и поддержку детей, оставшихся без попечения родителей, создаются в системе образования, в системе соци­альной защиты и здравоохранения федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, органами местного самоуправления. К таким учреждениям относятся детские дома всех типов, дома детства, дома ребенка, реабилитационные центры, социальные приюты, детские дома-интернаты, школы-интернаты, коррек-ционные учреждения и другие подобные учреждения (ст. 1 За­кона "О дополнительных гарантиях по социальной защите де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

* См.: Ст. 3 Конвенции о правах ребенка.

Помимо государственных и муниципальных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, мо­гут создаваться в установленном законом порядке и негосудар­ственные образовательные учреждения. Причем содержание и обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, в таких учреждениях осуществляются на основе полного государственного обеспечения (ст. 1, 50 Закона об образовании). Организационно-правовые формы негосударственных воспита­тельных учреждений могут быть различными. Например, в Москве создан приют - детский дом для девочек при Сестричестве во имя благоверного царевича Димитрия*.

* См.: распоряжение мэра Москвы от 4 сентября 1995 г. № 459-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1995. № 18.

При устройстве детей, оставшихся без попечения родите­лей, в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, орган опеки и попечи­тельства обязательно должен представить ряд необходимых до­кументов. К ним относятся: решение соответствующего государ­ственного органа или органа местного самоуправления о направ­лении в учреждение; направление в учреждение, выданное учредителем или ведомством, в ведении которого находится учреждение; свидетельство о рождении ребенка, а при его от­сутствии — заключение медицинской экспертизы, удостоверя­ющее возраст ребенка; документы об образовании (для детей школьного возраста); акт обследования условий жизни ребенка; сведения о родителях или лицах, их заменяющих (копии свиде­тельства о смерти родителей, приговора или решения суда, справка о болезни или розыске родителей и другие документы, подтверждающие отсутствие родителей или невозможность вос­питания ими своих детей); справка о наличии и местожитель­стве братьев, сестер и других близких родственников; опись имущества, оставшегося после смерти родителей, сведения о лицах, отвечающих за его сохранность; документы о закрепле­нии жилой площади, занимаемой несовершеннолетними или его родителями; пенсионная книжка ребенка, получающего пенсию, копия решения суда о взыскании алиментов, ценные бумаги (при получении их на ребенка родителями или лицом, их заме­няющим); заключение психолого-медико-педагогической консуль­тации (для детей с отклонениями в развитии)*.

* См.: п. 25-27 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 676, с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 14 октября 1996 г. № 1203, от 28 августа 1997 г. № 1117 и от 30 марта 1998 г. № 366 // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693; 1996. № 43. Ст. 4917; 1997. № 36. Ст. 4191; 1998. № 14. Ст. 1595.

Типовым положением об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 26), закреплен принцип, по которому дети, члены одной семьи или находящиеся в родственных отношениях, направляются в одно воспитательное учреждение, за исключением случаев, когда по медицинским показаниям или другим причинам воспитание и обучение этих детей должно осуществляться раздельно.

В целях устройства детей, находящихся в домах ребенка исправительных колоний, осужденным женщинам разрешает­ся краткосрочный выезд за пределы мест лишения свободы в отпуск продолжительностью до 7 суток (не считая времени нахождения в пути). При этом предусматривается устройство детей не только у родственников, но и в воспитательные уч­реждения (детские дома) (п. 2 ст. 97 Уголовно-исполнительного кодекса РФ*).

* Введен в действие с 1 июля 1997 г. Федеральным законом от 8 января 1997 г. № 2-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198-199; 1998. № 2. Ст. 227.

Для некоторых категорий детей-сирот федеральным зако­нодательством предусмотрены льготы в виде первоочередного помещения в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в соответ­ствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 370 "О порядке перевода и приема в государствен­ные образовательные учреждения членов семей военнослужа­щих, а также уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоя­нию здоровья или в связи с организационно-штатными мероп­риятиями"* потерявшие мать (отца) дети военнослужащих, проходящих военную службу, а также несовершеннолетние братья и сестры военнослужащих, лишившиеся попечения ро­дителей (лиц, их заменяющих), помещаются в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в первоочередном порядке.

*СЗ  РФ. 1994.№ 1.Ст. 23.

К обязанности федеральных органов исполнительной вла­сти и органов исполнительной власти субъектов РФ отнесено обязательное предоставление мест в детских домах детям-си­ротам и детям, оставшимся без попечения родителей, из числа вынужденных переселенцев*.

* См.: подп. 4 п. 2 Ст. 3 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 "О вынуж­денных переселенцах", в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г. № 20-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.  

С принятием Семейного кодекса появилась возможность использования иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, то есть тех, которые прямо не указаны в ст. 123 СК, но могут быть предусмотрены законами субъек­тов Российской Федерации. Отсюда следует, что допускается использование в перспективе различных известных ранее в практике способов устройства детей-сирот (включая патронат, патронаж, так называемое "свободное воспитание" и т. п.) при условии закрепления этих форм устройства детей в законах субъектов РФ. Так, известно, что в СССР патронат над деть­ми, оставшимися без попечения родителей, ранее предусмат­ривался в виде формы их передачи на добровольных началах на воспитание в семьи, как довоенным союзным законодатель­ством*, так и нормативными актами военного времени**. Патро­нат над детьми существовал в дореволюционной России***.

* См.: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. "О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся" // СУ РСФСР. 1936. №9. С. 49.

** См.: Инструкция  Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР и Наркомюста РСФСР, утвержденная постановлением СНК РСФСР от 8 апреля 1943 г. "О патронировании, опеке и попечительстве детей, оставшихся без попечения родителей" // СП РСФСР. 1943. № 3. С. 24.

                *** См. подробно: Беляева Л. И. Патронат в России (XIX в. - начало XX в.). М, 1996. С. 41-78.

Таким образом, перечень форм устройства детей, остав­шихся без попечения родителей, данный в ст. 123 Семейного кодекса, не является исчерпывающим и может быть допол­нен законами субъектов РФ. В настоящее время в ряде субъек­тов РФ идет поиск таких форм (детские деревни, мини-детский дом, попечительские семьи, воспитательные семьи и др.).

Выбор формы устройства детей, оставшихся без попече­ния родителей, относится к исключительной компетенции органов опеки и попечительства. Только они решают вопрос о том, каким образом в каждом конкретном случае должна быть устроена судьба ребенка (помещение в детское учреждение, школу-интернат, назначение опекуна и т. п.). Например, в Мос­кве устройство детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, организует Глава Управы района - лично или че­рез подразделения администрации района*. Поэтому даже суд, например, лишая родителей родительских прав или ограничи­вая родителей в родительских правах и передавая детей на попечение органам опеки и попечительства, не вправе решать вопрос о конкретном способе устройства детей, утративших родительское попечение.

* См.: п. 66 Ст. 14 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 г. № 28-91 "О районной Управе в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 1997. № 1.

До определения конкретной формы устройства ребенок может временно проживать в специализированном учрежде­нии для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационном центре для несовер­шеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей). Здесь ребенку предоставляется не только проживание, пита­ние, одежда, обувь, но и оказывается содействие в преодоле­нии трудной жизненной ситуации, а также медико-социальная помощь*. В настоящее время в России существует более четы­рехсот подобных учреждений, которые самостоятельно созда­ются органами исполнительной власти субъектов РФ. Более тридцати из них расположено в Московской области. В Москве постановлением Правительства Москвы от 9 января 1996 г. № 8** в этих целях создан городской детский социальный центр (при­ют) для детей, временно оказавшихся в сложной ситуации.

* См.: Козырева А. На полпути от улицы к детдому // Российская газета. 1996. 22 нояб.

** Вестник мэрии Москвы. 1996. № 2.

В соответствии со ст. 11 и 17 Федерального закона от 10 де­кабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслужива­ния населения в РФ"* постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1092 утверждено Примерное положение о специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации**. Установлено, что одной из главных задач указанных учреждений является ока­зание содействия органам опеки и попечительства в определе­нии наиболее оптимальных форм жизнеустройства ребенка. Пре­доставление временного приюта в специализированных учреж­дениях социального обслуживания несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, является бесплатным***.

* C3 РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

** C3 РФ. 1996. № 39. Ст. 4562.

*** См.: п. 1 и 2 Положения о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 июня 1996 г. № 739 // C3 РФ. 1996. № 27. Ст. 3274.

Последующий выпуск ребенка из данного учреждения осу­ществляется на основании распоряжения (решения) органа опеки и попечительства о передаче ребенка на усыновление, под опеку (попечительство), в приемную семью, в учреждение для де­тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей*. Перспективным выглядит формирование семейных групп, когда временный приют детям, лишившимся попечения родителей, будет обеспечен не в специальном учреждении, а в семье лиц, добровольно изъявивших желание взять на себя эти функции**.

*См.: п. 7 Порядка приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, утвержденного постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 30 января 1997 г. № 4 // БНА. 1997. № 7.

** См.: Денисов И. Комментарий к Примерному положению о специализи­рованном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социаль­ной реабилитации // Российская газета. 1996. 24 сент.

В соответствии с п. 2 ст. 123 СК до определения наиболее оптимальных форм жизнеустройства детей-сирот и детей, ос­тавшихся без попечения родителей, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства.

 

К содержанию книги:  Семейное право России

 



Смотрите также:

 

Семейное право. Учебник   Семейное право. Вопросы и ответы  Семейное право. Схемы, комментарии

 

  Основные институты семейного права. Семейное право. Закон 1902 г ...

Семейное право. Основные институты семейного права, сложившиеся еще в XVIII — XIX вв., продолжали действовать и в начале XX в., но некоторые изменения ...
bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/188.htm

 

  Семейное право в наибольшей степени зависело от принадлежнос¬ти ...

Семейное право в наибольшей степени зависело от принадлежности человека к той или иной религии, церкви. Тем не менее и светская власть вносила определенные ...
bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/17.htm

 

  Семейное право. В области семейных отношений наряду с писа¬ным ...

Семейное право. В области семейных отношений наряду с писаным правом широко применялись нормы обычного права, которое особенно долго удерживалось среди ...
bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/99.htm

 

  Семейное право развивалось в Древней Руси в соответствии с ...

Семейное право развивалось в Древней Руси в соответствии с каноническими правилами. Первоначально здесь действовали обычаи, связанные с языческим культом. ...
bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/35.htm

 

  Семейное право. Эта отрасль также не получила детальной раз ...

Семейное право. Эта отрасль также не получила детальной разработки. Имелись лишь отдельные нормы в Уложении Василия Лупу. В основном брачно-семейные ...
bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/124.htm

 

  Семейное право

Семейное право. Подчинение церкви государству сказалось и на семейном праве, традиционно соответствовавшем каноническим нормам. ...
bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/160.htm

 

  История отечественного государства и права

Семейное право · Глава 5. Государство и право Руси в период феодальной раздробленности (ХП — XIV вв.) § 1. Владимиро-Суздальское княжество ...
www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/

 

  Изменения в семейном праве.

Изменения в семейном праве. Постепенно, но неуклонно проникали демократические нововведения и в английское семейное право: в 1836 г. получил признание ...
www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-5/154.htm

 

  Семейное и наследственное право.

Семейное и наследственное право. Семья представляла собой ячейку аула, состоявшего из нескольких родственных семей и зависимых пастухов, ...
bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-6/150.htm

   

Последние добавления:

 

Римское частное право   Римское право  Международное публичное экономическое право