Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации   

Раздел: Экономика и юриспруденция

     Понятие "государственного управления в области использования и охраны

водных объектов" (название раздела Водного кодекса РФ), включает: основы этого

управления (полномочия РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления,

их разграничение между собой, основные принципы управления), систему органов

исполнительной власти РФ в этой области (федеральных, субъектов РФ, специально

уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной

водного фонда), сферы государственного управления (водохозяйственные балансы,

комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственный мониторинг,

учет, кадастр водных объектов и т.п.).

     Значительная часть полномочий РФ предусматривается как в статье 65, так и в других статьях Водного кодекса РФ. Так, отношения по поводу водных объектов,

отнесенных к федеральной собственности, регулируются в статьях 35 и 36 настоящего

Кодекса; принятие федеральных нормативных правовых актов статьей 2 (комментарий

к ст. 65 и другим статьям настоящего Кодекса наглядно демонстрирует активное

правотворчество РФ, в области регулирования водных отношений). Они принимаются

на нескольких уровнях: законодательной, представительной властью Федеральным

Собранием РФ; Президентом РФ; Правительством РФ; специально уполномоченным

государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;

иными федеральными органами исполнительной власти в области использования

и охраны водных объектов. Предусмотренный в статье 65 государственный контроль

за соблюдением федеральных актов тесно связан с предусмотренным в той же статье

установлением порядка организации и проведения государственного контроля за

использованием и охраной водных объектов; согласно ст. 81 наст. Кодекса эти

функции возлагаются на Правительство Российской Федерации и специально уполномоченный

государственный орган управления использованием и охраной водного фонда (см.

также ст. 74 настоящего Кодекса) .

     Следует отметить, что основные вопросы водных отношений, требующие нормативного

регулирования, отнесенные к компетенции РФ, и не урегулированные в настоящем

Кодексе, должны, согласно Водному Кодексу, регулироваться органами исполнительной

власти РФ, в лице Правительства Российской Федерации. Это, однако, не исключает

принятия Правительством РФ правовых актов индивидуального характера по вопросам,

носящим федеральное значение.

     Федеральная единая инвестиционная политика имеет ключевое значение для использования и охраны водных объектов. Правительством Российской Федерации

утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление

окружающей среды <19>. Контуры и принципы экономического стимулирования рационального

водопользования обозначены в статьях 121, 123, 127 и 128 ВК.

     Правила инвестиционной деятельности устанавливаются Законом РСФСР "Об

инвестиционной деятельности в РСФСР" <20> и Законом РСФСР "Об иностранных

инвестициях в РСФСР" <21>.

     Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных

программах, в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного

воздействия вод (см. комментарий к ст. 117 ВК).

     Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных

Программ и межгосударственных Программ, в осуществлении которых участвует

Российская Федерация 22).

     Примером ФЦП может служить утвержденная постановлением Правительства

РФ от 25 ноября 1994 г. N 1306 Комплексная федеральная программа по обеспечению

охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна

<23>. Указанная Программа является, по нашим подсчетам, одиннадцатой, принятой

по поводу Байкала на общегосударственном уровне за последнюю четверть века:

не менее трети предыдущих предписаний, по нашим же подсчетам, оказались не

выполненными или не выполненными в значительной мере из-за противоречий экономических

и экологических приоритетов, падения государственной и технологической дисциплины,

сложности и многоплановости проблемы сохранения и спасения этого уникального

хранилища пресной воды. В Государственной Думе РФ находится на рассмотрении

подготовленный в 1991 г. рабочей группой под руководством С.А. Боголюбова

законопроект об охране озера Байкал, однако поскольку часть его норм рассчитана

на федеральное финансирование, а экономическая ситуация это затрудняет, быстрое

его принятие в настоящее время является проблематичным, хотя проект и внесен

в список первоочередных.

     Разработка схем осуществляется специально уполномоченным государственным

органом управления использованием и охраной водного фонда, а Порядок разработки,

согласования государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного

использования и охраны водных ресурсов согласно статье 76 настоящего Кодекса

устанавливается Правительством Российской Федерации (см. примечание к предисловию).

     Отнесение к полномочиям РФ разработки и утверждения единой нормативно-методической

базы предполагает, прежде всего, принятие Федерацией нормативных правовых

актов, о чем шла речь выше. В комментируемой статье не указано о какой базе

либо о базе чего идет речь. Из контекста абзаца 8 части 1 статьи 65 настоящего

Кодекса можно, по крайней мере, сделать вывод, что разработка нормативно-правовой

базы должна быть тесно увязана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными

и прикладными научными исследованиями.

     Государственный мониторинг водных объектов, водный кадастр, учет поверхностных

и подземных вод, размежевание полномочий федеральных органов по работе с ними

предусматриваются в статьях 78 и 79 настоящего Кодекса. 23 апреля 1994 г.

принято Постановление Правительства РФ N 379 "О государственном водном кадастре

Российской Федерации" <24>.

     Порядку использования водных объектов посвящены статьи главы 10 настоящего

Кодекса о целях и способах использования (ст. 85), общем, специальном и особом

водопользовании (ст. 86, 87), порядке предоставления водных объектов в пользование

и осуществления общего водопользования, (ст. 91, 88), правах и обязанностях

водопользователей (ст. 92) и другие. В них названы государственные органы,

осуществляющие компетенцию РФ в этой области.

     Точно так же функции в области лицензирования, а также отрасли законодательства

РФ, его регулирующие, предусматриваются в главе 5 "Приобретение и прекращение

прав пользования водными объектами" настоящего Кодекса (ст. 46-61). Основы

порядка лицензирования в области использования и охраны водных объектов закрепляются

в статьях 83 настоящего Кодекса.

     Установление и режим водоохранных зон предусматриваются в статьях 111-113

настоящего Кодекса, где определяются полномочия конкретных федеральных органов

в этой области. Принципы экономического регулирования использования, восстановления

и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы за водопользование

определяются в статьях 121-123, 125-128 настоящего Кодекса. Указанные вопросы

решаются не только теми органами, которые названы в Водном кодексе РФ, но

и иными государственными органами, уполномоченными их решать согласно своей

компетенции и в соответствии с Конституцией РФ.

     Так, Указом Президента РФ от 8 мая 1996 г. N 685 предусмотрены Основные

направления налоговой реформы в Российской Федерации и меры по укреплению

налоговой и платежной дисциплины. Им, в частности, предусмотрены: консолидация

в федеральном бюджете начиная с 1997 г. государственных внебюджетных фондов

с сохранением целевой направленности использования денежных средств, сокращение

льгот и исключений из общего режима налогообложения, увеличение роли экологических

налогов и штрафов <25>.

     Госналогслужбой РФ 17 сентября 1993 г. разъяснен порядок учета при налогообложении

средств, получаемых предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства

при взимании повышенной платы за превышение нормативов сброса производственных

сточных вод.

     Полномочия РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности,

предусмотренные в абзаце 3 настоящей статьи, конкретизируются в последующих

абзацах этой статьи и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования

- в статье 90, водохранилища - в статье 139, паводки - в статье 117, особо

охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны - в статьях

111, 115, 118, 119, резервирование источников питьевого водоснабжения - в

статье 134 настоящего Кодекса.

     Координация деятельности органов исполнительной власти РФ в области использования

и охраны водных объектов осуществляется путем:

     - принятия и реализации федеральных целевых программ;

     - осуществления соответствующих функций, предусмотренных Конституцией

РФ, Президентом и Правительством РФ;

     - наделения координационными полномочиями специально уполномоченных органов

в областях: управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей

среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, управления использованием

и охраной недр и др.;

     - заключения и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и об

охране водных объектов.

     Федеральными органами государственной власти могут приниматься решения

по координации конкретных вопросов деятельности. Примером служит постановление

Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 834 "О плане взаимодействия федеральных

органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и списанию людей

на море и в водных бассейнах Российской Федерации". <26>

     Создание специально уполномоченного государственного органа управления

использованием и охраной водного фонда наряду со статьей 65 предусматривается

в статьях 73 и 74 настоящего Кодекса, где излагаются также его основные функции

(утверждаются Положения о нем Правительством РФ).

     В Водном кодексе РФ отсутствует статья о международном сотрудничестве,

типичная для многих законов РФ, в том числе экологических, природоресурсных.

Но это не означает недооценки этих вопросов: во-первых, осуществлена полноценная

увязка в соответствии со статьей 15 Конституции РФ, водного законодательства

РФ и норм международного права в статье 4 настоящего Кодекса; во-вторых, к

полномочиям РФ отнесены заключение и выполнение международных договоров РФ

в области использования и охраны водных объектов. Так, Правительством РФ ратифицированы

Конвенция о биологическом разнообразии <27>, Базельская конвенция о контроле

за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением <28>; утверждены

постановлением Правительства, 13 сентября 1994 г. N 1050 меры по обеспечению

выполнения обязательств Российской стороны, вытекающих из конвенции о водно-болотных

угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний

водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г. <29>, постановлением от 2 декабря

1993 г. N 1254 меры по организации выполнения Конвенции о защите Черного моря

от загрязнения <30>.

     В Федеральном Собрании РФ окончательно рассмотрены Конвенция о биологическом

разнообразии, ратифицированная Федеральным законом от 17 февраля 1995 <31>,

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов

и их удалении <32> и др.

     Охране исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных

этнических общностей посвящен ряд законодательных актов РФ (см. комментарии

к ст. 66 настоящего Кодекса).

     Проведение государственной экспертизы относится к компетенции как РФ,

так и ее субъектов (см. ст. 66 ВК): Водный кодекс не предусматривает размежевания

между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и

реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод. Распределение полномочий

РФ и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается

в Законе РФ об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. В принципе правом

допускается применение аналогии, что может быть сделано и в данном случае.

     В настоящее время начата разработка проекта постановления Правительства

РФ о Порядке проведения государственной "водной" экспертизы, как и о "неблагополучных"

экологических зонах, отнесенных к компетенции и РФ, и ее субъектов (см. ст.

66, 80, 116 настоящего Кодекса).