Постатейный комментарий к Закону РФ "О защите прав потребителей"   

Раздел: Экономика и юриспруденция

  1. Статья претерпела существенные изменения по размерам налагаемых штрафов, способам их взыскания, составу привлекаемых к ответственности субъектов, составу наказуемых нарушений.

  2. Основанием для наложения штрафа Комитетом и его территориальными управлениями

являются (как и в старой редакции Закона) уклонение от исполнения или несвоевременное

исполнение предписаний указанных органов. В новой редакции уточнено: законных

предписаний. Последнее означает, что речь идет о предписаниях, выдача которых

входит в компетенцию этих органов и выданных с соблюдением установленного

порядка (см. комментарий к ст. 40 Закона). Следует обратить внимание на то,

что штраф налагается не за нарушения прав потребителей, а за неисполнение

предписаний об их прекращении.

  Порядок наложения штрафов определен упомянутым Положением о порядке рассмотрения

Комитетом России и его территориальными управлениями дел о нарушениях законов

и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области

защиты прав потребителей.

  Положение определяет понятия уклонения от исполнения и несвоевременного

исполнения предписания, разъясняет ст. 43 Закона в части порядка определения

конкретных размеров штрафов. Положением установлено, что штрафы вправе налагать

только определенные должностные лица: Председатель Комитета России, его заместители,

начальники территориальных управлений и их заместители.

  Дела о наложении штрафов рассматриваются указанными должностными лицами

органа, выдавшего предписание.

  Положением предусмотрено, что основанием для рассмотрения дела о наложении

штрафа являются документы, подтверждающие факт уклонения от исполнения или

несвоевременного исполнения предписания: акт проверки исполнения предписания,

переписка с продавцом, исполнителем, изготовителем, иные документы.

  Эти документы вместе с необходимыми материалами направляются лицом, контролирующим

исполнение предписаний, соответствующему должностному лицу для рассмотрения.

Срок рассмотрения таких дел - месяц со дня установления факта уклонения от

исполнения или несвоевременного исполнения предписания.

  Процедура рассмотрения дел о наложении штрафов, права сторон и другие

вопросы совпадают в основном с соответствующими правилами при рассмотрении

дел комиссиями о нарушениях законодательства о защите прав потребителей и

выдачи предписаний (см. комментарий к ст. 40 Закона).

  Постановления о наложении штрафов могут быть обжалованы в течение 6 месяцев

со дня вынесения в арбитражный суд путем подачи в установленном порядке заявления

об их отмене или изменении.

  3. В отличие от Комитета и его органов, обладающих правом наложения штрафов

лишь за неисполнение предписаний, выдача которых входит в их компетенцию,

права органов, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров

(работ, услуг), являются более широкими. Помимо права налагать штрафы за уклонение

от исполнения или несвоевременное исполнение законных предписаний, они наделены

таким правом и в некоторых других случаях.

  В новой редакции Закона сохранен штраф за причинение ущерба потребителям

товарами (работами, услугами), не отвечающими требованиям, предъявляемым к

их безопасности. Однако порядок определения размера штрафа изменен: вместо

суммы ущерба штраф взыскивается в пределах твердой суммы - до 5 тысяч минимальных

размеров оплаты труда. Для наложения штрафа необходимо установить причинение

ущерба потребителю, наличие в товаре (работе, услуге) несоответствия требованиям

по безопасности и причинную связь между этим недостатком и причиненным ущербом.

Отсутствие хотя бы одного из этих элементов исключает возможность наложения

штрафа. Под ущербом следует понимать вред, причиненный личности или имуществу

потребителя.

  Закон не регламентирует размер причиненного ущерба, при котором штраф

может быть наложен, однако этот размер ущерба, согласно Закону, влияет на

конкретный размер налагаемого штрафа. Поскольку наложение штрафа является

правом, а не обязанностью соответствующих органов, при незначительном ущербе

они могут вообще не прибегать к этой санкции с учетом конкретных обстоятельств.

  Ущерб должен возникнуть из-за несоответствия товара (работы, услуги)

именно требованиям по безопасности, устанавливаемым в государственных стандартах.

Причинение ущерба потребителю другими недостатками товара (работы, услуги)

исключает возможность наложения штрафа в указанном порядке и влечет ответственность

причинителя вреда перед потребителем в соответствии со ст. 14 Закона. Штраф

может быть наложен независимо от установления вины причинителя вреда.

  4. Новой редакцией Закона уточнено ранее имевшееся основание для наложения

штрафа - продажа товаров (выполнение работы, оказание услуги), в том числе

импортных, без сертификатов, подтверждающих соответствие товаров (работ, услуг)

обязательным требованиям стандартов. Штраф за это нарушение, очевидно, не

может быть наложен на изготовителя товара, если он сам не продает его (о понятии

продажи см. комментарий к ст. 40 Закона). Под стандартом в данном случае следует

понимать государственный стандарт РФ, международные стандарты, имеющие силу

государственного стандарта. Под обязательными требованиями в данном случае

следует понимать требования к безопасности товаров (работ, услуг), на соответствие

которым проводится обязательная сертификация (подробнее об этом см. комментарий

к законам РФ "О стандартизации" и "О сертификации продукции и услуг").

  5. Закон сохранил ответственность органов по сертификации, уточнив, что

речь идет об ответственности лишь за нарушение правил обязательной сертификации

товаров (работ, услуг), а также ответственность испытательных лабораторий.

  На последних штраф может быть наложен за предоставление недостоверных

результатов испытаний товаров (работ, услуг) лишь при их обязательной сертификации

(о нарушениях правил обязательной сертификации органами по сертификации см.

комментарий к Закону РФ "О сертификации продукции и услуг").

  Существенно изменен порядок определения размера штрафа: ранее он составлял

двукратную стоимость работы соответствующего органа, а в новой редакции Закона

- двукратную стоимость соответствующих товаров (работ, услуг), что значительно

больше. Под соответствующими товарами при определении их стоимости следует

понимать количество товара, на которое выдан сертификат с нарушением правил

или представлены недостоверные результаты испытаний.

  6. В новой редакции Закона из статьи изъят пункт об ответственности руководителей

организаций в виде наложения штрафа за нарушения, предусмотренные настоящей

статьей.

  Вопросы ответственности указанных лиц регулируются трудовым, административным

и уголовным законодательством РФ (см. комментарий к ст.13 и 40 Закона).

  7. В связи с нормами о наложении штрафов возникает вопрос об основаниях

такой ответственности. Законом предусмотрены различные по своей правовой природе

санкции. Во-первых, это санкции гражданско-правового характера. К ним относятся

неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение продавцом, изготовителем,

исполнителем своих договорных обязательств перед потребителем, взыскиваемые

в его пользу через суд.

  Вопросы, связанные со взысканием неустоек, регулируются в соответствии

с нормами ГК. Общим правилом является ответственность при наличии вины. Но

для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, сделано исключение

- они несут ответственность и при отсутствии вины, если иное не предусмотрено

законом или договором (ст. 401 ГК).

  Во-вторых, это штрафы, налагаемые государственными органами на предпринимателей.

Органы по сертификации осуществляют свою деятельность по сертификации на основании

гражданско-правовых договоров с организациямизаявителями, являющимися изготовителями

(продавцами, исполнителями) товаров (работ, услуг). В свою очередь, органы

по сертификации поручают проведение сертификационных испытаний аккредитованным

испытательным лабораториям также на основании договоров гражданско-правового

характера. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих договоров может вести

к взысканию неустоек и убытков в соответствии с нормами ГК.

  Однако, учитывая важность функций, выполняемых этими органами, законодатель

установил штрафную ответственность за нарушения в их деятельности.

  Эта ответственность не вытекает из договорных отношений, по своей природе

является санкциями административно-правового характера. Порядок их наложения

определяется административным законодательством.

  Следует отметить также различие в распределении бремени доказывания вины

в гражданском и административном законодательстве. Согласно ст. 401 ГК, вина

нарушителя предполагается, и для освобождения от ответственности именно он

должен доказать ее отсутствие. В административном праве, также как и в уголовном,

вина нарушителя должна быть доказана соответствующим органом государства.

  8. Новой редакцией Закона предусмотрено принципиальное изменение порядка

взыскания штрафа с продавца, изготовителя, исполнителя - юридического лица.

Ранее штраф подлежал уплате в установленный срок в добровольном порядке. В

случае неуплаты соответствующий орган мог обратиться в арбитражный суд с иском

о взыскании штрафа. Исполнение решения суда осуществлялось в порядке, установленном

для исполнения решений арбитражного суда.

  Предусмотренное новой редакцией Закона безакцентное взыскание штрафа

осуществляется путем направления органом, принявшим решение о наложении штрафа,

постановления об этом в банк для списания со счета нарушителя соответствующей

суммы.

  В отношении штрафов, налагаемых Комитетом, и штрафов, налагаемых органами,

осуществляющими контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг),

на индивидуальных предпринимателей, в случае их уклонения от исполнения или

несвоевременного исполнения предписаний этих органов либо причинения ущерба

потребителям сохранен прежний порядок взыскания штрафа: в случае неуплаты

ими штрафа (неполной уплаты) в 30-дневный срок со дня получения соответствующего

постановления орган, наложивший штраф, вправе обратиться в арбитражный суд.

Но уже не только о взыскании штрафа, но также и пени в размере одного процента

от неоплаченной суммы за каждый день просрочки. Штрафы, налагаемые на индивидуальных

предпринимателей за продажу товаров (работ, услуг) без сертификатов или за

нарушение правил обязательной сертификации, представление недостоверных результатов

испытаний, взыскиваются в соответствии с Кодексом РСФСР об административных

правонарушениях (см. комментарий к ст. 13 Закона).

  При применении п.3 ст.43 Закона в части безакцептного взыскания штрафов

с юридических лиц необходимо руководствоваться определением Конституционного

Суда РФ от 4 марта 1999 года N 50-О. В определении отмечено, что вопрос о

конституционности законоположения, допускающего возможность взыскания сумм

штрафов и иных санкций с юридических лиц в бесспорном, а с физических лиц

- в судебном порядке, неоднократно был предметом рассмотрения Конституционного

Суда. Постановлением от 17 декабря 1996 года Конституционный суд признал положение

о взыскании с юридических лиц без их согласия сумм штрафов и иных санкций

в бесспорном порядке не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 35 (часть

3), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3). Такая же позиция выражена в постановлении

от 12 мая 1998 года и в определении от 6 ноября 1997 года.

  При этом Конституционный Суд указал в определении от 4 марта 1999 года,

что сделанные им по конкретным актам выводы, распространяются на аналогичные

нормы других нормативных актов, независимо от того, каким именно органом принимается

решение о применении санкций. В случае обжалования решения взыскание штрафа

в бесспорном порядке не может производиться, а должно быть приостановлено

до вынесения судом решения по жалобе юридического лица.

  9. В случае обжалования в соответствии с п. 5 ст. 43 Закона изготовителями

(исполнителями, продавцами) товаров (работ, услуг), органами по сертификации,

испытательными лабораториями постановлений федеральных органов исполнительной

власти о наложении штрафов иудовлетворения их требований о возврате взысканных

сумм штрафов из бюджета полностью или частично правила ст. 395 ГК об ответственности

за пользование чужими денежными средствами не подлежат применению. Однако

это не лишает указанные организации права требовать возмещения убытков, причиненных

необоснованным взиманием штрафов, в соответствии со ст. 15 и 16 ГК (п. 2 постановления

Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля

1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением ч. 1 ГК РФ).

  Ответчиком по искам о взыскании убытков в этих случаях является Российская

Федерация в лице соответствующего финансового органа, поскольку штрафы направляются

в федеральный бюджет, либо соответствующие федеральные органы исполнительной

власти, если это прямо предусмотрено законом.

  10. В некоторых случаях, учитывая особый характер отдельных видов товаров,

законодатель принимает специальные развернутые законы об административной

ответственности организаций, охватывающие все основные стороны их деятельности.

Таким, например, является Федеральный закон РФ от 8 июля 1999 года N 143-ФЗ

"Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных

предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", вступивший в силу по истечении

месяца со дня его официального опубликования (опубликован в "Российской газете"

за 13 июля 1999 года). Закон состоит из 27 статей, из которых 11 статей содержат

составы конкретных правонарушений, а 12 статей, посвящены процессуальным вопросам.

Такой комплексный характер закона, в отсутствие кодифицированных актов об

административной ответственности организаций, делает его весьма важных документом

для разработки соответствующих актов.

  Настоящий комментарий охватывает не все статьи закона, а лишь нормы,

направленные непосредственно на защиту прав потребителей, охрану жизни и здоровья

людей. Субъектами ответственности, как видно из наименования закона, являются

юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие соответствующую

деятельность. Однако указанные субъекты фигурируют одновременно не во всех

правонарушениях, предусмотренных данным законом. Поэтому при применении закона

необходимо прежде всего определить, кто может быть субъектом соответствующего

административного правонарушения.

  Закон не распространяется на лиц, связанных с производством и оборотом

лекарственных и других аналогичных средств, содержащих этиловый спирт, включая

аптечные учреждения. Закон распространяется на все организации, независимо

от их организационно-правовой формы и формы собственности. Предметом правонарушений

являются три различных товара: этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая

продукция, понятия которых даны в Федеральном законе РФ от 7 января 1999 года

N 18-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

  Административной ответственности, в частности, подлежат:

  - организации - за использование этилового спирта, произведенного из

непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления

алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции (ст.3);

  - организации за промышленное производство или оборот этилового питьевого

спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а индивидуальные

предприниматели - за розничную продажу алкогольной продукции, не соответствующих

требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим

нормативам (ст.4);

  - розничная продажа организацией и индивидуальным предпринимателем этилового

спирта, в том числе питьевого (за исключением районов Крайнего Севера и приравненных

к ним), а также лекарственных или лечебно-профилактических средств, содержащих

этиловый спирт (за исключением организаций, на которые настоящий закон не

распространяется), и виноматериалов (ст.7);

  - закупка, поставки, и хранение организацией алкогольной и спиртосодержащей

пищевой продукции без аккредитации в порядке, установленном Правительством

РФ, а также розничная продажа, хранение и перевозка организацией и индивидуальным

предпринимателем алкогольной и спиртосодержащей продукции без установленных

транспортных документов, сертификата соответствия каждого наименования алкогольной

и спиртосодержащей продукции или заверенной в установленном порядке копии

такого сертификата либо без справки, прилагаемой к грузовой таможенной декларации

или ее копии (на импортную алкогольную продукцию) (ст.8);

  - поставки организацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции в таре и (или) упаковке, не соответствующих требованиям государственных

стандартов (ст.9);

  - выпуск организацией-производителем алкогольной продукции без маркировки,

если такая маркировка обязательна: купля-продажа организацией или индивидуальным

предпринимателем алкогольной продукции без маркировки, если такая маркировка

обязательна, а также хранение, перевозка такой продукции (ст.10);

  - нарушение организацией или индивидуальным предпринимателем правил розничной

продажи алкогольной или спиртосодержащей продукции, установленных федеральными

законами или Правительством РФ, если это действие (бездействие) не образует

состава иного административного правонарушения, предусмотренного настоящим

законом (ст.12).

  Правонарушение, предусмотренное ст.3, с объективной стороны состоит в

реальном использовании упомянутых непищевых ингредиентов в технологическом

процессе изготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции. Правонарушение

следует считать оконченным с момента фактического включения указанного сырья

в технологический процесс, независимо от дальнейшей судьбы изготовленного

продукта и наступивших последствий.

  Субъектом ответственности может быть только организация, поскольку граждане

не вправе заниматься изготовлением упомянутой продукции. Изготовление гражданами

алкогольной продукции в определенных условиях может рассматриваться как незаконное

предпринимательство (ст.171 УК РФ).

  Действия, предусмотренные ст.4, содержат составы трех правонарушений:

промышленное производство всех трех продуктов, не соответствующих требованиям

указанных в статье нормативных документов, и оборот такой продукции, если

они совершены организацией. Следует подчеркнуть, что санитарные правила и

гигиенические нормативы в соответствии с законодательством РФ являются обязательными

для соблюдения, также как и государственные стандарты в части обязательных

требований. При этом состав данного правонарушения будет иметь место при нарушении

любого из обязательных требований государственных стандартов, предусмотренного

п.2 ст.7 Закона РФ "О стандартизации".

  О понятии "производства" см. комментарий к ст.40 Закона "О защите прав

потребителей". В комментариях к этой статье, в связи с изменениями, внесенными

в ст.238 УК, анализировалось понятие "сбыт" товаров. В комментируемом законе

для характеристики сходных по существу действий использовано понятие "оборот".

  Согласно Федеральному закону РФ "О государственном регулировании производства

и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" под

оборотом понимается закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт),

хранение и розничная продажа продукции. Таким образом, за оборот упомянутой

продукции ответственность могут нести организации-изготовители; оптовые торговые

организации, поставляющие, закупающие и хранящие такую продукцию; иные организации,

хранящие эту продукцию; розничные торговые предприятия, закупающие, хранящие

и продающие такую продукцию.

  Третьим правонарушением, предусмотренным ст.4, является розничная продажа,

совершенная индивидуальным предпринимателем. Следует подчеркнуть, что наказуемой

является продажа лишь алкогольной продукции, в отличие от ответственности

организаций за оборот этилового питьевого спирта, алкогольной и спиртосодержащей

пищевой продукции.

  По вопросу об административной ответственности индивидуальных предпринимателей

за розничную продажу товаров, не соответствующих требованиям стандартов, действуют

помимо ст.4, также часть первая ст.146.4 и часть первая ст.170 КОАП РСФСР.

Обе эти нормы касаются нарушения соответствующих требований независимо от

вида товара. При реализации индивидуальным предпринимателем в розницу алкогольной

продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, должна

применяться ст.4, как норма специального закона. (см. также п.9 комментария

к ст.13 Закона РФ "О защите прав потребителей").

  По смыслу ст.7 правонарушениями являются:

  - розничная продажа организациями и индивидуальными предпринимателями

этилового спирта (включая питьевой) в местностях, не включенных в перечень

районов Крайнего севера и приравненных к ним, утвержденный Правительством

РФ, где такая продажа разрешена.

  - розничная продажа лекарственных или лечебно-профилактических средств,

содержащих этиловый спирт, организациями и индивидуальными предпринимателями,

которым такая продажа разрешена в соответствии с п.2 ст.1 комментируемого

закона.

  - розничная продажа виноматериалов организациями и индивидуальными предпринимателями.

  Согласно ст.8 наказуемым, в частности, является сам факт розничной продажи,

хранения и перевозки организацией и индивидуальным предпринимателем алкогольной

и спиртосодержащей продукции без установленных транспортных документов, сертификата

соответствия на каждое наименование указанной продукции или заверенной в установленном

порядке копии такого сертификата. Законом РФ "О защите прав потребителей"

(п.2 ст.43) предусмотрено наложение административного штрафа на продавца (организацию

или индивидуального предпринимателя) за продажу любого товара без упомянутого

сертификата. Административная ответственность за реализацию любых товаров

без сертификата соответствия, совершенную индивидуальным предпринимателем,

предусмотрена также частью второй ст.146.7 и частью второй 170 КОАП.

  Поскольку норма ст.8 предусмотрена специальным законом, то подлежит применению

именно она, а не закон, имеющий общий характер.

  Перечнем документов, подтверждающих легальность производства и оборота

этилового спирта и алкогольной продукции на территории РФ, утвержденным постановлением

Правительства РФ от 15 августа 1997 года N 1019, предусмотрено, что при отгрузке

указанных продуктов организация-производитель оформляет комплект сопроводительной

документации, в который входит копия сертификата соответствия, выданного территориальным

органом Госстандарта России, заверенная печатью владельца товара. Правилами

продажи отдельных видов товаров, утвержденными постановлением Правительства

РФ от 19 января 1998 года N 55, предусмотрено, что копия сертификата может

быть заверена держателем подлинника сертификата, нотариусом или органом по

сертификации, выдавшим сертификат (см. п.7 комментария к ст.10 Закона о защите

прав потребителей). В соответствии с общими правилами должен применяться специальный

порядок, установленный для спирта и алкогольной продукции.

  Правонарушение, предусмотренное ст.9, вызывает по меньшей мере два замечания.

Первое - статьей не установлена административная ответственность за закупку

соответствующих продуктов, как это предусмотрено в других статьях. Второе

- в статье не упоминаются требования санитарных правил и гигиенических нормативов,

как это сделано в ст.4. Между тем, указанные правила и нормативы устанавливаются

также на тару и упаковку и являются общеобязательными для соблюдения. Таким

образом, поставка продукции в таре и упаковке, не соответствующих их требованиям,

в административном порядке является ненаказуемой. Под требованиями государственных

стандартов следует понимать их обязательные требования (см. комментарий к

ст.4).

  В связи с установлением ст.10 закона специальной административной ответственности

за выпуск и куплю-продажу алкогольной продукции без обязательной маркировки

возникает вопрос о содержании этого понятия.

  Пунктом 2 ст.10 Закона РФ "О защите прав потребителей" для товаров народного

потребления установлены обязательные требования к информации о товаре, которая

может доводиться до сведения потребителя разными способами, в том числе и

маркировкой. Особо оговорено, что информация о сертификации товара представляется

в виде маркировки в установленном порядке знаком соответствия. Эти знаки установлены

двух видов: обычные и защищенные от подделок (для некоторых товаров, в число

которых алкогольная продукция не входит).

  Ст.146.7 КОАП установлена административная ответственность граждан, индивидуальных

предпринимателей, руководителей или должностных лиц организаций за продажу

подакцизных товаров без маркировки марками установленных образцов. Частью

второй ст.146.4 КОАП установлена ответственность (в том числе индивидуальных

предпринимателей) за торговлю продовольственными товарами без знака соответствия

(любого вида).

  Ст.171.1 УК РФ установлена уголовная ответственность за оборот товаров

и продукции, которые подлежат обязательной маркировке марками акцизного сбора,

специальными марками или знаками соответствия, защищенными от подделок, совершенный

в крупном размере.

  Анализ всех упомянутых норм позволяет сделать вывод о том, что при применении

ст.10 комментируемого закона под отсутствием обязательной маркировки следует

понимать отсутствие маркировки марками и обычным знаком соответствия, для

которых в соответствии с законодательством установлен специальный порядок

маркировки. Отсутствие другой, даже обязательной информации, доводимой в форме

маркировки, не может повлечь ответственность на основании ст.10 закона.

  В связи со ст.10 Закона следует обратить внимание на ст.146.3 КОАП, устанавливающую

ответственность работников торговых предприятий и индивидуальных предпринимателей

за незаконную торговлю товарами, свободная реализация которых запрещена или

ограничена.

  К нарушениям, установленным законодательством, которые ограничивают свободную

реализацию товаров, относится торговля товарами, подлежащими обязательной

маркировке акцизными или специальными марками, а также знаками соответствия

требованиям по безопасности. К этим товарам относится и алкогольная продукция.

  Таким образом, объективная сторона, а применительно к индивидуальным

предпринимателям, и субъект правонарушений, предусмотренных ст.146.3 и п.2

ст.10 закона, совпадают. Поскольку последняя норма содержится в специальном

законе, должна применяться именно она, когда предметом правонарушения является

алкогольная продукция. Ст.146.3 КОАП подлежит применению в отношении работников

торговых предприятий, осуществляющих незаконную торговлю любыми товарами,

в том числе и алкогольной продукцией, а также в отношений индивидуальных предпринимателей,

незаконно торгующих другими товарами, подлежащими обязательному маркированию

упомянутыми марками и знаками (табачные изделия и др.).

  При применении ст.10 необходимо учитывать, что организация также не может

быть привлечена к ответственности, если продукция, подлежащая обязательной

маркировке, изготовлена без нее, но не выпущена, т.е. не прошла технический

контроль и не передана на склад готовой продукции.

  Согласно п.2 ст.10 ответственности подлежат организации и индивидуальные

предприниматели продавшие (поставившие) немаркированную продукцию оптом или

в розницу, купившие такую продукцию, а также хранящие или перевозящие ее.

  Статья 12 может быть применена к организациям розничной торговли или

индивидуальным предпринимателям, продающим алкогольную и спиртосодержащую

продукцию с нарушением правил торговли этой продукцией, кроме тех правил,

за нарушение которых установлена ответственность в комментируемом законе (ст.4,

7, 8, часть вторая ст.10).

  Ответственность по ст.12 может наступить, если нарушены правила продажи,

установленные федеральными законами или Правительством РФ. Это означает, что

нарушение правил продажи, установленных актами органов власти субъектов РФ,

а также федеральными органами исполнительной власти, не могут повлечь ответственности

по ст.12. Вместе с тем, Федеральным законом от 7 января 1999 года (ст.6) установление

определенных правил в области торговли алкогольной продукцией отнесено к совместному

ведению РФ и ее субъектов. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами

в данном случае должно осуществляться по общим правилам.

  Не менее сложен вопрос о правилах, содержащихся в указах Президента РФ.

Согласно ст.90 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ обязательны

для исполнения на всей территории РФ, если они не противоречат Конституции

РФ и федеральным законам. Поэтому нарушение правил, содержащихся в указанных

актах Президента РФ, должно повлечь соответствующую ответственность.

  Правила розничной торговли (продажи) алкогольной и спиртосодержащей продукцией

содержатся в Федеральном законе РФ "О государственном регулировании производства

и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" от 7

января 1999 года N 18-ФЗ, в Правилах розничной торговли алкогольной продукцией

на территории РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19 августа

1996 года N 987 (внесены изменения и дополнения в 1996 и 1997 годах), в других

федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

  Представляется, что на алкогольную и спиртосодержащую продукцию распространяются

общие правила розничной торговли товарами, установленные федеральными законами

или постановлениями Правительства РФ, если они не противоречат специальным

правилам для указанной продукции, например, некоторые положения Закона РФ

"О защите прав потребителей". КОАП содержит две статьи, устанавливающие административную

ответственность за нарушение правил розничной торговли: ст.146 устанавливает

ответственность работников торговых предприятий или индивидуальных предпринимателей

за нарушение правил продажи любых товаров; ст.147 - за нарушение правил торговли

спиртными напитками устанавливает ответственность всех работников предприятий

торговли и общественного питания. Разграничение между ст.12 закона и указанными

статьями выглядит следующим образом. Поскольку ст.147 является специальной,

работники торговых предприятий должны нести ответственность по этой статье,

а не по ст.146. Индивидуальные предприниматели должны отвечать по ст.12 закона,

так как их ответственность ст.147 не предусмотрена, а по отношению к ст.146,

ст.12 является специальной.

  Ст.13 комментируемого закона определяет федеральные органы исполнительной

власти и уполномоченных должностных лиц, которые вправе от имени этих органов

составлять протоколы об административных правонарушениях, применять меры обеспечения

производства по этим делам, совершать иные процессуальные действия, предусмотренные

настоящим законом и КОАП РФ. Всего таких органов названо шесть: органы внутренних

дел, налоговые органы, органы налоговой полиции, органы государственного санитарно-эпидемиологического

надзора, органы государственного надзора за государственными стандартами и

обеспечением единства измерений (в законе неправильно названы государственной

инспекцией), органы Госторгинспекции (часть первая ст.13).

  Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных

данным законом, возложено на руководителей упомянутых федеральных органов

исполнительной власти, уполномоченных руководителей управлений (департаментов)

федеральных органов исполнительной власти, а также руководителей территориальных

органов федеральных органов в субъектах РФ, районах, городах, районах в городах

и приравненных к ним административно-территориальных образованиях (часть вторая

ст.13). Таким образом, для реализации указанных полномочий руководители федеральных

органов должны издать акты, уполномочивающие определенных должностных лиц

составлять протоколы и совершать другие процессуальные действия, предусмотренные

частью первой ст.13, а также уполномочивающие определенных руководителей управлений

(департаментов) федеральных органов рассматривать соответствующие дела.

  Руководители федеральных органов и их территориальных органов имеют право

рассматривать дела в силу их должностного положения на основании закона.

     Согласно закона (ст.13), соответствующие руководители рассматривают дела

по определенным статьям этого закона:

  - налоговых органов - по статьям 2, 5, 6, 10, 11

  - органов внутренних дел - по статьям 7, 8, 10, 12

  - органов налоговой полиции - по статьям 7, 8, 10, 12

  - органов Госсанэпиднадзора - по статьям 3, 4

  - органов Госстандарта России - по статье 9

  - органов Госторгинспекции - по статье 12.

  Определить принципы распределения подведомственности дел между различными

органами сложно, но обращает на себя внимание следующее.

  Подведомственность дел органам внутренних дел и налоговой полиции весьма

широкая и полностью совпадает, причем охвачены (в интересующей нас области)

правонарушения, связанные с розничной торговлей и выпуском продукции. В то

же время подведомственность Госторгинспекции, органа, единственной задачей

которого является именно контроль в торговле, ограничена одной статьей, действие

которой распространяется к тому же на правонарушения, объективное содержание

которых находится за пределами данного закона.

  Еще более непонятно ограничение подведомственности дел Госстандарту только

вопросом качества тары, к которому, кстати, имеют прямое отношение органы

Госсанэпиднадзора, не наделенные полномочиями в этой области. Как известно,

требования к качеству рассматриваемой продукции устанавливаются Госстандартом

России. Но согласно ст.4 закона, рассматривать дела о нарушении требований

ГОСТов на продукцию он не вправе.

  В результате такой несогласованности соответствующие органы, обнаружив

"не свои" правонарушения, не вправе будут их фиксировать и вряд ли захотят

направлять материалы по подведомственности. В итоге нарушитель окажется безнаказанным.

Особо следует обратить внимание на часть третью ст.13, которой наложение административного

взыскания в виде конфискации соответствующего имущества отнесено к подведомственности

районных судов (мировых судей). О процессуальных мерах обеспечения производства

по делу и порядке конфискации см. п.6 комментария к ст.7 Закона РФ о защите

прав потребителей.

  Согласно ст.14 комментируемого закона, порядок производства по делам

определяется в данном законе, а в части, неурегулированной им, - разделом

IV КОАП. При применении норм КОАП следует учитывать, что он распространяется

только на физических лиц, тогда как комментируемый закон - на юридические

лица и индивидуальных предпринимателей. Распространение на правонарушения

организаций некоторых процессуальных норм КОАП является способом восполнить

пробелы, а точнее - отсутствие законодательства в этой части. Применению подлежат

лишь те нормы КОАП, которые могут быть по своему существу применены к юридическим

лицам. К применимым относятся нормы КОАП, регулирующие следующие вопросы:

обстоятельства, исключающие производство по делу (ст.227), принцип равенства

(ст.228), открытое рассмотрение дел (ст.229), прокурорский надзор (ст.230),

доказательства (ст.231), оценка доказательств (ст.232), передача материалов

прокурору, органу предварительного следствия или дознания (ст.233), меры обеспечения

производства по делам об административных правонарушениях (глава 19 КОАП),

права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности

(ст.247), подготовка дела к рассмотрению (ст.255), место рассмотрения дела

(ст.256), сроки рассмотрения дела (ст.257), порядок рассмотрения дела (ст.258),

обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела (ст.259), виды

постановлений (ст.262), объявление постановления и вручение его копии (ст.263),

предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений

(ст.265).

  Поводы и основания к возбуждению дела установлены ст.15 закона. Поводами

являются: непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять

протоколы об административных правонарушениях, факта его совершения; материалы,

поступившие из государственных органов и общественных организаций; сообщения

и заявления граждан и организаций, а также сообщения в средствах массовой

информации.

  Материалы, сообщения, заявления рассматриваются должностным лицом, уполномоченным

составлять протоколы, а также прокурором. Основаниями являются достаточные

данные, указывающие на признаки административного правонарушения. В случае

отказа в возбуждении дела по поступившим материалам, сообщениям, заявлениям,

должностное лицо, рассмотревшее их, выносит мотивированное определение об

отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

  При отказе в возбуждении дела уполномоченное должностное лицо должно

руководствоваться ст.227 КОАП, согласно которой производство по делу об административном

правонарушении на может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии,

в частности, следующих обстоятельств:

  - отсутствие события административного правонарушения, т.е. самого факта

совершения соответствующих действий (бездействия)

  - отсутствие состава административного правонарушения, т.е. виновных

противоправных действий (бездействия), за которое законодательством установлена

административная ответственность

  - невменяемость лица (физического), совершившего противоправный проступок

  - действие лица (физического) в состоянии крайней необходимости или необходимой

обороны

  - издание акта амнистий, если он устраняет применение административного

взыскания

  - отмена акта, устанавливающего административную ответственность

  - истечение к моменту рассмотрения дела (материалов, сообщений, заявлений)

сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных

ст.38 КОАП

  - наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной

ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о

наложении взыскания либо неотмененного постановления о прекращении дела, а

также наличие по данному факту уголовного дела.

  Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении

может быть вынесено также, если при рассмотрении материалов, сообщений, заявлений

уполномоченное должностное лицо придет к выводу, что в нарушении содержатся

признаки преступления. В этом случае материалы передаются прокурору, органу

предварительного следствия или дознания (ст.233 КОАП). Как видно из приведенного

перечня, некоторые основания для отказа в возбуждении дела не относятся непосредственно

к организации (юридическому лицу), а могут быть отнесены лишь к работникам

организаций (невменяемость, крайняя необходимость, наличие уголовного дела

или признаков преступления). В связи с этим возникает вопрос: являются ли

указанные основания для отказа в возбуждении дела в отношении работника достаточными

для принятия аналогичного решения в отношении организации.

  Составы правонарушений, предусмотренные комментируемым законом, по своему

содержанию представляют собой деятельность юридических лиц по производству

и обороту соответствующей продукции с определенными нарушениями установленных

правил этой деятельности. Указанная деятельность регулируется нормами гражданского

и других отраслей законодательства. Поскольку организации совершают соответствующие

юридически значимые действия через свои органы (должностных лиц), на них может

быть распространено действие ст.402 ГК об ответственности работодателя за

своих работников. В этой связи представляется, что отсутствие вины работника,

другие упомянутые обстоятельства, исключающие возможность его административного

преследования, являются достаточными основаниями для отказа в возбуждении

дела об административном правонарушении в отношении организации. При этом

отсутствие в законодательстве состава аналогичного правонарушения, субъектом

которого является физическое лицо (работник), не имеет значения. Определение

об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть

обжаловано лицом, представившим соответствующие материалы, сообщения, заявления

в суд или вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу). Под вышестоящим

должностным лицом следует понимать лицо, непосредственно вышестоящее по отношению

к должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы, из лиц, имеющих

право рассматривать дела об административных правонарушениях. Дальнейшее обжалование

по должностной линии представляется возможным. Обжалование определения в суд,

после рассмотрения жалобы вышестоящими органами допустимо. Суд или иной орган,

рассматривающий жалобу, вправе оставить в силе определение об отказе в возбуждении

дела или отменить его и направить материалы для рассмотрения по существу в

установленном порядке.

  Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента

составления протокола или вынесения прокурором постановления об этом. Согласно

ст.19 комментируемого закона, протокол составляется немедленно после выявления

факта совершения административного правонарушения. Некоторые правонарушения,

предусмотренные законом, для доказывания их совершения могут потребовать проведения

экспертиз, других продолжительных процессуальных действий, что не позволяет

составить протокол немедленно. В связи с этим, ст.18 закона введено новое

процессуальное действие - административное расследование. Оно производится

при наличии упомянутых обстоятельств по правонарушениям, предусмотренным статьями

3 - 9 закона. Срок административного расследования - не более одного месяца

после возбуждения дела. В исключительных случаях этот срок может быть по письменному

ходатайству продлен вышестоящим должностным лицом еще на один месяц.

  Административное расследование осуществляется по месту совершения или

обнаружения административного правонарушения. По смыслу закона, если при обнаружении

признаков правонарушения будет выяснена необходимость проведения административного

расследования, то выносится решение о возбуждении дела, где должна быть обоснована

его необходимость. Дело считается возбужденным с момента вынесения решения

(п.4 ст.15). В этом случае решение о возбуждении дела и проведении расследования

принимает на основании п.1 ст.13 закона уполномоченное должностное лицо соответствующего

органа по установленной подведомственности.

  По смыслу закона это же лицо осуществляет само расследование, т.е. назначает

экспертизу и поручает ее компетентному органу (лицу), ставит перед экспертизой

вопросы, совершает другие необходимые процессуальные действия, предусмотренные

настоящим законом и КОАП.

  Согласно п.3 ст.18 закона, по окончании административного расследования

составляется протокол об административном правонарушении. Представляется,

что эту норму не следует толковать как указание на обязательное составление

протокола во всех случаях.

  Очевидно, что по окончании расследования должностное лицо должно оценить

все собранные доказательства в соответствии с требованиями ст.231 КОАП, в

том числе выяснить наличие обстоятельств, исключающих производство по делу

(ст.227 КОАП). На основе собранных данных либо составляется протокол, либо

принимается решение о прекращении производства по делу.

  При выявлении административного правонарушения, установленного комментируемым

законом, могут быть приняты меры обеспечения производства по делу. Эти меры

являются административно-процессуальными и могут применяться в целях пресечения

правонарушений, установления личности, составления протокола об административном

правонарушении при невозможности его составления на месте, обеспечения своевременного

и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных

правонарушениях.

  Перечисленные в ст.16 закона меры обеспечения производства по делам (административное

задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов) совпадают

с перечнем этих мер, предусмотренных ст.239 КОАП. Вместе с тем, ст.16 отражает

специфику правонарушений, предусмотренных законом. Административному задержанию

могут быть подвергнуты законные представители юридического лица или индивидуальные

предприниматели. Законными представителями юридического лица являются его

единоличный исполнительный орган (генеральный директор, управляющий и т.п.)

или руководитель коллегиального исполнительного органа управления, наделенный

полномочиями в соответствии с законодательством и учредительными документами

юридического лица (председатель совета директоров, правления и т.п.).

  Согласно п.1 ст.16 закона применение всех установленных мер обеспечения

производства и по всем делам может осуществляться лишь должностными лицами

органов внутренних дел или органов налоговой полиции. Таким образом, должностные

лица других органов, на которых ст.13 закона возложено составление протоколов,

совершение других процессуальных действий, в том числе применение мер обеспечения

производства, применять эти меры не вправе. Очевидно, если у должностных лиц

других органов по подведомственным им делам возникнет необходимость применения

мер обеспечения производства они должны обращаться с соответствующей просьбой

к должностным лицам органов внутренних дел или налоговой полиции. Вместе с

тем, необходимо учитывать, что постановлением Правительства РФ от 16 февраля

1999 года N 178 "Об изъятии из незаконного оборота и конфискации этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" МВД, МНС, Минторгу, ФСНП

и другим заинтересованным федеральным органам исполнительной власти поручено

обеспечивать осуществление изъятия из незаконного оборота спиртовой продукции,

а также признание ее бесхозяйной в соответствии с действующим законодательством.

  Приведенная формулировка по поводу изъятия продукции создает юридическую

неопределенность в перечне и способе определения "заинтересованности", а также

в соотношении ее с п.1 ст.16 закона. Очевидно, она может быть истолкована

как обязанность всех контролирующих данную продукцию органов изымать ее из

незаконного производства и оборота При этом органы внутренних дел и налоговой

полиции применяют изъятие ее в процессе производства по делу об административном

правонарушении, как меру, обеспечивающую производство, а остальные органы

- в ходе осуществления своих контрольно-надзорных полномочий, предусмотренных

законодательством. Однако и при таком понимании остается неясным соотношение

компетенции контролирующих органов при осуществлении контрольных функций и

подведомственности дел по данному закону.

  Признание продукции бесхозяйной производится в судебном порядке в соответствии

с правилами главы 30 Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Суд, признав

по заявлению соответствующего органа, что продукция не имеет собственника

или собственник ее неизвестен, выносит решение о признании продукции бесхозяйной

и о передаче ее в собственность государства.

  Общий порядок применения мер обеспечения производства по делу установлен

соответствующими статьями главы 19 КОАП. Законом установлены некоторые особенности

в связи с применением такой меры, как изъятие продукции. По общему правилу,

предусмотренному ст.244 КОАП, изъятые вещи хранятся до рассмотрения дела об

административном правонарушении, а после рассмотрения либо возвращаются владельцу,

либо конфискуются или уничтожаются.

  Согласно п.2 ст.16, в случае увеличения срока производства по делу в

связи с проведением административного расследования, изъятые из незаконного

производства и оборота этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция

при невозможности обеспечения их надлежащего хранения и опасности возвращения

в производство и оборот направляются на переработку в технических целях. При

невозможности обеспечить такую переработку продукция, не соответствующая требованиям

государственных стандартов, санитарных правил и гигиенических нормативов,

направляется на уничтожение.

  Согласно буквальному смыслу п.2 ст.16 решения о направлении продукции

на переработку или уничтожение, которые не рассматриваются законом как меры

обеспечения производства по делу, принимаются лицами органов внутренних дел

и налоговой полиции лишь по делам, которые отнесены к их подведомственности

п.2 ст.13 закона. Если такое толкование является правильным и не связано с

неудачной редакцией текста, то можно сделать вывод о том, что по другим делам

такие решения вправе принимать должностные лица других органов в соответствии

с их подведомственностью.

  Однако п.2 ст.16 говорит о мерах, применяемых в отношении продукции,

изъятой из незаконного производства и оборота в связи с совершенным правонарушением.

Поскольку изъятие продукции по всем делам в этом случае возложено только на

должностных лиц органов внутренних дел и налоговой полиции, постольку и принятие

решений о направлении продукции на переработку или уничтожение может осуществляться

этими лицами также по всем делам, предусмотренным законом.

  Вместе с тем следует обратить внимание на то, что органы государственного

надзора и контроля, упоминаемые в ст.13 комментируемого закона, вправе принимать

решения о возможности использования или уничтожении любого продовольственного

сырья и пищевых продуктов, в том числе, очевидно, и алкогольных, если они

являются некачественными и опасными. Такое право упомянутым органам предоставлено

Положением о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного

сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении, утвержденным

постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 года N 1263. Указанным

постановлением (п.2) установлено, что принятие решений о возможности дальнейшего

использования или уничтожения упомянутой продукции обеспечивают органы государственного

надзора и контроля, осуществляющие: санитарно-эпидемиологический надзор; ветеринарный

надзор; надзор в области стандартизации и сертификации; контроль за качеством

зерна и продуктов его переработки; контроль в торговле. Компетенция этих органов

определена постановлением в отношении всей пищевой продукции и сырья определенных

видов, когда они не соответствуют требованиям, утверждаемых данным органом

норм, а также по некоторым другим критериям. По смыслу Положения оно регулирует

вопросы, связанные с соответствующей продукцией, обнаруженной указанными органами

в процессе осуществления государственного надзора и контроля.

  Таким образом, решения о переработке или уничтожении продукции различаются:

по видам продукции; по органам, которые их принимают; по моменту их принятия

(в ходе надзора или административного расследования); по основаниям их принятия

(некачественность продукции и опасность ее возвращения в оборот); по целям

принятия (охрана здоровья населения и предотвращение правонарушения); по статусу

продукции (изъятая из производства и оборота и неизьятая).

  Общим для упомянутых решений является то, что они принимаются до вынесения

постановления по делу об административном правонарушении. В ст.16 комментируемого

закона указано, что решения о переработке или уничтожении продукции принимаются

в порядке, установленном Правительством РФ.

  Что понимать под этим порядком неясно. В этой связи следует обратить

внимание на уже упомянутое постановление Правительства РФ от 16 февраля 1999

года N 178 "Об изъятии из незаконного оборота и конфискации этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции". Этим постановлением группе федеральных

министерств и ведомств совместно с органами исполнительной власти субъектов

РФ поручено определить перечень уполномоченных предприятий, на которых на

договорных условиях подлежит переработке на технические цели или уничтожению

конфискованная алкогольная и спиртосодержащая продукция, а также порядок уничтожения

этой конфискованной продукции, которая не подлежит переработке.

  Постановлением установлено, что изъятые из незаконного оборота этиловый

спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция до решения вопроса об их конфискации

и последующем использовании хранятся в местах, определяемых органами, осуществившими

изъятие указанной продукции. Постановлением признано утратившим силу постановление

Правительства РФ от 20 августа 1997 года N 1056 "Об утверждении Временного

порядка изъятия, конфискации и использования алкогольной продукции и этилового

спирта, находящихся в незаконном обороте". Таким образом, можно констатировать,

что постановление Правительства РФ N 178 допускает переработку и уничтожение

только конфискованной продукции, тогда как ст.16 закона - изъятой из незаконного

оборота в качестве меры обеспечения производства при проведении административного

расследования. Из этого также следует, что если административное расследование

не проводится, то изъятая продукция переработке и уничтожению в порядке, предусмотренном

п.2 ст.16 не подлежит. К этому следует добавить, что ст.25 (п.4) федерального

закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции" также допускает переработку и уничтожение

только конфискованной продукции.

  Не согласуются указанные положения п.2 ст.16 закона со ст.244 КОАП, согласно

которой вопрос о судьбе изъятых вещей, в том числе об их уничтожении решается

при рассмотрении дела о правонарушении. Переработка или уничтожение продукции

в данном случае являются по-существу способами лишения лица права собственности

на продукцию, причем до установления его вины в правонарушении. Поскольку

согласно упомянутым решениям Конституционного суда РФ, конфискация имущества

возможна лишь на основании судебного акта, возникают сомнения в соответствии

Конституции РФ норм п.2 ст.16 комментируемого закона о возможности вынесения

решений о переработке и уничтожении изъятой из оборота продукции.

  Статья 16 содержит ссылку на ст.25 Федерального закона "О государственном

регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции" как на норму, устанавливающую основания изъятия продукции из незаконного

производства и оборота. Между тем, ст.25 упомянутого закона, согласно ее наименованию

и тексту п.1, устанавливает основания изъятие только из незаконного оборота.

В связи с несогласованностью двух законов возникает вопрос о понятии незаконного

производства и основаниях изъятия продукции из такого производства.

  Согласно ст.25, основаниями для изъятия продукции из незаконного оборота

являются реализация продукции: без соответствующих лицензий; без сертификатов

соответствия; без маркировки марками акцизного сбора или специальными марками

(за исключением реализации этилового спирта и спиртосодержащей продукции,

а также случаев, предусмотренных законом), либо с маркировкой поддельными

марками; не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям;

с содержанием в своем составе этилового спирта, произведенного из непищевого

сырья или имеющего денатурирующие добавки, за исключением спиртосодержащей

непищевой продукции; как бесхозяйного имущества; без документов, подтверждающих

легальность производства и оборота такой продукции.

  Таким образом, согласно ст.25 незаконным производство может считаться

только по одному основанию: производство продукции без документов, подтверждающих

его легальность.

  Как уже отмечалось, перечень документов, подтверждающих легальность производства

и оборота продукции, установлен постановлением Правительства РФ от 15 августа

1997 года N 1019. Этот перечень включает: копию сертификата соответствия,

товарно-транспортную накладную установленного образца для соответствующего

вида транспорта, справку к товарно-транспортной накладной по прилагаемой форме,

оформленную в установленном порядке, акт об отгрузке и приемке спирта, акт

об отгрузке и приемке вина и виноматериалов. Все указанные документы оформляет

организация-изготовитель.

  Как можно было заметить, согласно п.2 ст.16 закона, на уничтожение направляется

изъятая продукция, не соответствующая требованиям государственных стандартов,

санитарных правил и гигиенических нормативов, обязательным для всеобщего соблюдения.

Между тем, согласно упомянутой ст.25, изъятию из незаконного оборота подлежит

продукция, не соответствующая требованиям государственных стандартов и технических

условий. Таким образом, в ст.25 отсутствует указание на санитарные правила

и гигиенические нормативы, но зато упоминаются технические условия. К этому

следует добавить, что согласно комментируемому закону (ст.4), несоответствие

продукции техническим условиям не влечет административной ответственности

ни изготовителя, ни продавца. Получается, что продукция, не соответствующая

техническим условиям, изъятию из оборота и направлению на переработку в технических

целях подлежит, а уничтожению - нет.

  Такая несогласованность между двумя законами является следствием придания

техническим условиям статуса нормативного документа федерального уровня, что

противоречит Государственной системе стандартизации (см. ст.5 Федерального

закона о государственном регулировании производства и оборот спирта и алкогольной

продукции и ст.9 закона РФ "О стандартизации", а также комментарий к ст.6

и 8 последнего закона).

  Согласно п.3 ст.16 закона, примененные меры обеспечения производства

по делу могут быть обжалованы заинтересованным лицом в вышестоящий орган (должностному

лицу), прокурору или в суд. Указанная норма отличается от аналогичного правила

ст.246 КОАП, которая не предусматривает права обжалования в суд. Жалоба может

быть подана в течение 10 дней со дня принятия решения о применении одной из

мер обеспечения производства (составления протокола об этом). В случае пропуска

срока на обжалование по уважительной причине он может быть восстановлен органом,

уполномоченным рассматривать жалобу, по просьбе лица, к которому указанные

меры применены. Вышестоящий орган или суд, рассматривающий жалобу, вправе

отменить примененную меру обеспечения производства ввиду ее незаконности или

необоснованности.

  Жалоба прокурору подается на предмет принесения им протеста в порядке

надзора на решение о применении мер обеспечения производства. Незаконно произведенное

административное задержание прокурор вправе отменить своим постановлением.

  В связи с изложенным возникает вопрос о порядке и сроках обжалования

решения об изъятии из незаконного оборота продукции, принятого контролирующими

органами в процессе осуществления своих функций. Решения органов, контролирующих

качество и безопасность товаров, при обнаружении их несоответствия установленным

требованиям принимаются в соответствии со ст.42 Закона РФ "О защите прав потребителей"

в виде предписаний различного характера. В упомянутой статье не содержится

формулировка об изъятии из незаконного оборота продукции. Но содержащееся

в ней право давать предписания о прекращении выпуска и продажи опасных товаров

по своему существу равнозначно изъятию из оборота.

  Согласно п.5 ст.42 изготовители и продавцы продукции вправе обжаловать

в арбитражный суд предписания контролирующих органов в шестимесячный срок

со дня их вынесения. Таким образом, имеются существенные различия в сроках

обжалования в суд аналогичных решений при производстве по административным

правонарушениям и при осуществлении контрольных функций. Поскольку в последнем

случае основанием для выдачи предписаний являются объективные данные, образующие

объективную сторону аналогичного состава административного правонарушения,

по которому должно быть возбуждено административное дело, такое различие в

сроках обжалования является неоправданным. Ситуация с упомянутыми сроками

заставляет еще раз обратить внимание на отсутствие увязки некоторых норм комментируемого

закона, в частности, по вопросам подведомственности дел, с соответствующими

правилами общего законодательства о качестве продукции.

  Одним из документов, свидетельствующим о возбуждении производства по

делу об административном правонарушении, предусмотренном комментируемым законом,

является протокол, составленный уполномоченным должностным лицом соответствующего

федерального органа исполнительной власти в соответствии с подведомственностью

дел, определенной ст.13 закона. В этой связи следует отметить, что по административным

правонарушениям, предусмотренным другими актами, таким документом является

акт проверки. Ст.17 закона (п.2) определяет содержание протокола, которое

совпадает в основном с содержанием, предусмотренным ст.235 КОАП, с учетом

различий в субъектах правонарушений. Следует обратить внимание на то, что

сведения, перечисленные в п.2 ст.17 закона, являются обязательными. Отсутствие

какого-либо из них лишают протокол доказательной силы в той или иной степени.

Особо следует обратить внимание на то, что законному представителю юридического

лица и индивидуальному предпринимателю должна быть предоставлена возможность

сделать замечания и дать объяснения по содержанию протокола, которые прилагаются

к протоколу. Это является правом, но не обязанностью лиц, в отношении которых

возбуждено дело. Отказ от этого права, а также наличие замечаний и объяснений

должны быть отражены в протоколе. Соответствующая запись делается в протоколе

и в случае отказа упомянутых лиц от его подписания. Причем эти лица вправе

изложить мотивы отказа от подписания протокола.

  Важной гарантией соблюдения прав и интересов лиц, привлекаемых к ответственности,

является правило о том, что протокол может быть подписан лицом его составившим

лишь при наличии понятых (п.5 ст.17). Это дает право привлекаемому к ответственности

отказаться от подписания протокола, если понятые отсутствовали в момент его

составления. Согласно п.5 ст.17 протокол может быть подписан также и понятыми,

т.е. отсутствие подписей понятых как будто не делает протокол незаконным.

Но в этом случае "наличие понятых" лишено какого-либо смысла, тем более, что

определяя содержание протокола, законодатель не предусмотрел в нем указание

установочных данных о понятых, что по смыслу закона является обязательным.

  Поэтому представляется, что понятые должны обязательно подписывать протокол.

Не проводя аналогии, можно отметить, что протокол следственного действия в

уголовном производстве понятыми обязательно подписывается. Закон, а также

КОАП не содержат никаких указаний о роли, статусе и количестве понятых, их

правах и обязанностях. Согласно ст.135 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР,

понятые вызываются для удостоверения факта, содержания и результатов действий.

В качестве понятых могут быть вызваны любые не заинтересованные в деле граждане.

Понятой вправе делать замечания по поводу произведенных действий, которые

заносятся в протокол. Перед началом действий понятым разъясняются их права

и обязанности. Понятые приглашаются в количестве не менее двух. Представляется,

что правила ст.135 УПК РСФСР могут быть в принципе использованы (разумеется

без ссылки на статью) для определения статуса понятых в административном производстве.

  Согласно п.3 ст.17 закона, при составлении протокола лицам, в отношении

которых возбуждено дело, а также иным участникам производства (видимо, и понятым)

разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим законом и КОАП,

о чем в протоколе делается отметка. Права и обязанности привлекаемых к ответственности,

предусмотренные ст.247 КОАП, включают право знакомиться с материалами дела;

давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства; при

рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката; выступать на

родном языке и пользоваться услугами переводчика; обжаловать постановление

по делу.

  Копия протокола вручается законному представителю организации или индивидуальному

предпринимателю под расписку немедленно после его составления. Согласно ст.20

закона, протокол направляется органу (должностному лицу), уполномоченному

данным законом рассматривать соответствующие дела в течение суток с момента

его составления.

  Если правонарушение совершено и обнаружено в одном месте, протокол направляется

соответствующему органу, находящемуся в этом месте. Если указанные места не

совпадают, то согласно ст.256 КОАП, дело должно быть направлено для рассмотрения

уполномоченному органу по месту совершения правонарушения, т.е. практически

по месту нахождения организации или индивидуального предпринимателя, привлекаемых

к ответственности. В тех случаях, когда согласно закону определенные дела

уполномочены рассматривать несколько органов (например, по ст.7, 8, 10, 12)

материалы направляются органу, в котором работает должностное лицо, составившее

протокол. Если возникла обоснованная необходимость рассмотрения дела иным

уполномоченным органом, дело направляется ему руководителем уполномоченного

органа по месту составления протокола.

  Согласно ст.247 КОАП, дело рассматривается в присутствии лица (его законного

представителя), привлекаемого к ответственности. В отсутствие этого лица дело

может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном

его извещении о месте и времени рассмотрения, дела если от него не поступило

ходатайство об отложении рассмотрения дела. При подготовке дела к рассмотрению

соответствующее должностное лицо разрешает вопросы, предусмотренные ст.255

КОАП: относится ли к его компетенции данное дело; правильно ли составлен протокол

о правонарушении; извещены ли лица, участвующие в деле, о месте и времени

его рассмотрения; истребованы ли необходимые дополнительные материалы; об

отказе или удовлетворении ходатайств участников рассмотрения. Если дело неподведомственно

данному должностному лицу, оно направляется по подведомственности. Существенные

недостатки протокола являются основанием для прекращения дела по основаниям,

предусмотренным ст.227 КОАП. В случае отсутствия данных о вручении извещения

оно направляется вновь.

  В соответствии со ст.257 КОАП дело должно быть рассмотрено в пятнадцатидневный

срок с момента получения протокола и других материалов. Порядок рассмотрения

дела, состав совершаемых действий, а также их последовательность определены

ст.258 КОАП. Ст.259 КОАП определены обстоятельства, подлежащие обязательному

выяснению при рассмотрении дела, включая наличие состава правонарушения и

вины нарушителя.

  По результатам рассмотрения дела выносится постановление о наложении

административного взыскания или о прекращении дела производством по основаниям,

предусмотренным ст.227 КОАП. Статья 21 закона (п.1) определяет содержание

постановления, которое в принципе совпадает с правилами ст.261 КОАП, с учетом

различий в субъектах правонарушений. Предусмотренные ст.21 реквизиты являются

обязательными для обоих видов постановлений. Различие будет в резолютивной

части постановления: в одном случае указывается мера взыскания, в другом -

решение о прекращении дела.

  В любом случае в постановлении должен быть решен вопрос об изъятой продукции,

если в отношении нее не применено взыскание в виде конфискации (п.3 ст.21

закона). При применении этой нормы следует иметь в виду, что конфискация,

как это было уже отмечено, может быть осуществлена только на основании акта

суда. Согласно этой статье, в постановлении по делу должно быть указано: вещи

и документы, не изъятые из оборота, подлежат возвращению собственнику, а при

неустановлении последнего - передаются в собственность государства. Однако

на основании постановления должностного лица федерального органа исполнительной

власти такие вещи передаваться не могут. Для этого они должны быть в установленном

порядке признаны бесхозяйными. Поэтому в постановлении должно содержаться

решение об обращении в суд с заявлением о признании вещей бесхозяйными и передаче

их в собственность государства.

  Согласно подпункту 2 п.3 ст.21, продукция, изъятая из незаконного оборота,

подлежит передаче в соответствующие учреждения или уничтожению в порядке,

установленном Правительством РФ. При применении этой нормы следует учитывать

ранее изложенные комментарии к постановлению Правительства РФ N 178 о переработке

или уничтожении изъятой продукции.

  В постановлении должна быть также решена судьба документов и других вещественных

доказательств - они подлежат оставлению в деле в течение срока его хранения

или передаются заинтересованному лицу.

  Согласно ст.22 комментируемого закона сроки наложения административного

взыскания за предусмотренные в нем правонарушения, не требующие проведения

административного расследования, определяются в соответствии со ст.38 КОАП.

Эта статья предусматривает, что административное взыскание может быть наложено

не позднее:

  - двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении

- двух месяцев со дня его обнаружения;

     - одного месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного

дела либо о его прекращении.

  Закон не определяет срок наложения взыскания по делу, по которому проводилось

административное расследование. В этой связи следует обратить внимание на

правила определения момента возбуждения дела, установленные ст.15 закона.

Дело считается возбужденным с момента составления протокола, а по делам, где

необходимо административное расследование или дело возбуждается прокурором,

- с момента вынесения решения о возбуждении дела. Но решение о возбуждении

дела принимается в момент обнаружения правонарушения, тогда же принимается

решение о проведении административного расследования. Учитывая порядок исчисления

сроков расследования, установленный ст.18 закона, а также отсутствие в законодательстве

соответствующих норм, можно сделать вывод о том, что в этих случаях взыскание

может быть наложено не позднее двух месяцев со дня обнаружения правонарушения,

по которому необходимо провести административное расследование.

  Согласно ст.23 закона, постановление по делу может быть обжаловано лицом,

в отношении которого оно вынесено, вышестоящему должностному лицу в суд в

течение 10 дней с момента вынесения постановления (со дня, следующего за днем

вынесения постановления). Общий порядок обжалования и опротестования постановлений

определяется нормами главы 22 КОАП (ст.266 - 276).

  Выбор направления жалобы принадлежит жалобщику. Жалоба вышестоящему должностному

лицу направляется через должностное лицо, вынесшее постановление. Поступившая

жалоба вместе с делом должна быть направлена вышестоящему должностному лицу

в течение трех суток (ст.267 КОАП). В случае пропуска срока на обжалование

по уважительным причинам, он может быть восстановлен вышестоящим должностным

лицом, полномочным рассматривать жалобы, по просьбе жалобщика (ст.268 КОАП).

В случае удовлетворения ходатайства жалоба рассматривается по существу. При

отказе в восстановлении срока, о чем сообщается жалобщику, жалоба оставляется

без рассмотрения.

  Согласно ст.269 КОАП на постановление по делу, противоречащее закону,

прокурором может быть принесен протест. Протест приносится должностному лицу,

принявшему постановление, либо вышестоящему должностному лицу в 10-дневный

срок с момента его вынесения. Подача жалобы или принесение протеста приостанавливает

исполнение постановления о наложении административного взыскания до их рассмотрения

(ст.270 КОАП). Жалоба и протест должны быть рассмотрены в 10-дневный срок

со дня их поступления (регистрации).

  В соответствии со ст.272 КОАП при рассмотрении жалобы или протеста должны

быть проверены законность и обоснованность вынесенного постановления в полном

объеме, независимо от характера жалобы или протеста. Это означает, что должны

быть проверены наличие предусмотренного законом конкретного состава правонарушения

в действиях правонарушителя, включая объективную сторону, причинную связь,

а также наличие вины и отсутствие оснований для прекращения дела. Проверке

подлежат также наличие и достоверность доказательств, подтверждающих факт

совершения правонарушения виновным, соразмерность взыскания тяжести совершенного

и другие обстоятельства, влияющие на правильность вынесенного постановления,

предусмотренные ст.259 КОАП.

  Согласно ст.273 КОАП, должностное лицо, рассмотревшее жалобу или протест,

вправе принять одно из следующих решений:

  - оставить постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;

  - отменить постановление и прекратить дело;

  - отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение;

  - снизить назначенную меру взыскания в пределах, установленных за данное

правонарушение;

  - отменить постановление и направить дело по подведомственности, если

он ошибочно рассмотрено некомпетентным органом (лицом).

  Копия решения по жалобе или протесту в течение трех дней высылается жалобщику.

О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору.

  Решение по жалобе может быть опротестовано прокурором. Протест выносится

должностному лицу, вышестоящему по отношению к лицу, принявшему решение, или

должностному лицу, принявшему решение по жалобе. В случае отмены постановления

с прекращением дела взысканные суммы, конфискованная продукция и оборудование

подлежат возврату, а принятые меры обеспечения производства по делу отмене.

Кроме того, должен быть возмещен в полном объеме причиненный вред (ст.276

КОАП). Согласно ст.24 закона, постановление о наложении административного

взыскания вступает в силу и подлежит исполнению по истечении десятидневного

срока с момента его вынесения. В случае обжалования или опротестования постановления

оно вступает в силу с момента вынесения решения по жалобе или протесту (если

постановление не отменено). Постановление о наложении взыскания может быть

исполнено добровольно в 15-дневный срок с момента его вступления в силу. В

противном случае, по истечении этого срока, постановление направляется судьей

или должностным лицом, вынесшим его, судебному приставу - исполнителю для

принятия мер, предусмотренных законодательством об исполнительном производстве.

Общий порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий,

предусмотренных настоящим законом, осуществляется применительно к особенностям

привлечения к административной ответственности организаций или индивидуальных

предпринимателей в порядке, установленном настоящим законом, разделом V КОАП

РСФСР и Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

  Комментируемый закон предусматривает лишь два вида административных взысканий:

административный штраф и конфискация имущества. Поэтому все вопросы исполнения

будут рассматриваться применительно к этим взысканиям и с учетом места двух

субъектов ответственности, предусмотренных законом, в исполнительном производстве.

В соответствии со ст.7 Федерального закона "Об исполнительном производстве",

исполнительными документами являются: по штрафам - постановления соответствующих

должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела определенной категории;

по конфискации - исполнительные листы, выдаваемые судами на основании принятых

ими актов.

  Статьей 8 упомянутого закона установлены требования, предъявляемые к

исполнительным документам. Нарушение выдавшими их органами упомянутых требований

к исполнительным документам может привести к задержке исполнения или даже

к его невозможности в соответствии со ст.10 закона. Принудительное исполнение

соответствующих актов осуществляется судебными приставами-исполнителями. Последний,

получив исполнительный документ, в трехдневный срок обязан принять постановление

о возбуждении исполнительного производства, если документ соответствует требованиям

ст.8 закона и не истек срок предъявления его к исполнению. Копия постановления

не позднее следующего дня со дня его вынесения направляется должнику и в орган,

выдавший исполнительный документ. Постановление о возбуждении исполнительного

производства может быть обжаловано в 10-дневный срок в суд общей юрисдикции

по месту нахождения пристава-исполнителя, принявшего постановление. В постановлении

устанавливается срок для добровольного исполнения, не превышающий 5 дней со

дня возбуждения исполнительного производства, и должник уведомляется о принудительном

исполнении после истечения этого срока, с взысканием с него исполнительского

сбора и расходов по совершению исполнительных действий. Размер этих сумм,

порядок и условия их взыскания определены ст.81, 82 и 84 закона. Исполнительский

сбор взыскивается с должника по постановлению пристава-исполнителя в размере

семи процентов от взыскиваемой суммы или стоимости имущества.

  Согласно ст.11 закона, местом совершения исполнительных действий является:

  - в отношении физического лица - место его жительства, место работы или

место нахождения его имущества;

  - в отношении юридического лица - место его нахождения или место нахождения

его имущества.

  Исполнительный документ направляется судебному приставу-исполнителю в

одно из указанных мест по усмотрению направляющего органа. Ст.11 определены

условия и порядок направления документа другому приставу-исполнителю.

  Согласно ст.13 закона исполнение должно быть совершено в течение двух

месяцев со дня поступления к судебному приставу-исполнителю исполнительного

документа. Истечение указанного срока не является основанием для прекращения

исполнительного производства. Предъявление постановления должностного лица

к исполнению осуществляется в течение трех месяцев со дня его вынесения; исполнительного

листа суда общей юрисдикции - в течение трех лет со дня вступления в силу

судебного акта; исполнительного листа арбитражного суда - в течение шести

месяцев со дня вступления в силу акта суда.

  Согласно ст.16 закона истечение указанных сроков является основанием

для принятия судебным приставом-исполнителем постановления о возврате просроченных

исполнительных документов органу, которым они выданы. Пропущенные сроки восстановлению

не подлежат (по делам, предусмотренным комментируемым законом). Постановление

о возвращении исполнительного документа может быть обжаловано в соответствующий

суд в 10-дневный срок.

  Согласно ст.18 закона, должник вправе обратиться в орган, выдавший исполнительный

документ, с заявлением об отсрочке или о рассрочке его исполнения, а также

об изменении способа и порядка исполнения. По заявлению должника судебный

пристав-исполнитель вправе принять постановление об отложении исполнительных

действий на срок не более 10 дней, о чем уведомляется орган, выдавший исполнительный

документ (ст.19 закона). Это постановление может быть обжаловано в соответствующий

суд в 10-дневный срок.

  Закон предусматривает случаи обязательного приостановления исполнительного

производства, в частности, в случае подачи жалобы в суд на действия органов,

уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, или

предъявлении иска об исключении из описи (освобождении от ареста) имущества,

на которое обращено взыскание (ст.20). Приостановление осуществляется до окончательного

рассмотрения дела по существу. Законом предусмотрены также основания прекращения

исполнительного производства (ст.23).

  Вопросы о приостановлении и прекращении исполнительного производства

рассматриваются судом общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя,

а по исполнительным документам арбитражного суда - арбитражным судом (ст.24).

Определение о приостановлении или прекращении исполнительного производства

может быть обжаловано в сроки и порядке, предусмотренные ГПК РСФСР и АПК РФ.

  Права и обязанности сторон, их представителей, а также порядок их реализации

при совершении исполнительных действий определены соответствующими статьями

главы II закона об исполнительном производстве. Общий порядок обращения взыскания

на имущество должника, включая денежные средства, регулируется гл.IV названного

закона, а его особенности применительно к должнику-организации - главой V.

Особенности эти состоят в следующем. Наличные денежные средства в рублях и

иностранной валюте, хранящиеся в помещении должника, подлежат изъятию и передаче

в тот же день в банк для перечисления на счета, указанные в ст.57 закона.

При недостаточности денежных средств организации на счетах, во вкладах или

на хранении для уплаты штрафа взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее

ей на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного

управления, независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится.

На это имущество налагается арест в порядке, установленном ст.59 закона. Однако,

согласно ст.58 закона, взыскание не может быть обращено на имущество, изъятое

из оборота либо ограниченное в обороте. Как уже отмечалось, алкогольная продукция

в определенных случаях, в частности, немаркированная в установленном порядке,

относится именному к такому имуществу.