Земля и право.  Пособие для российских землевладельцев   

Раздел: Экономика и юриспруденция

Наглядно видны проблемы правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации на примере Закона Воронежской области "О регулировании зе-

мельных отношений в Воронежской области", принятого об-

ластной Думой 25 мая 1995 г. Нельзя не отметить, прежде

всего,  что  этот  акт принят по наиболее актуальному и

нуждающемуся в правовом регулировании вопросу,  относя-

щемуся  к совместной компетенции России и ее субъектов:

Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1991 г., подвергся в

конце  1993  г.  значительным изменениям и дополнениям;

часть его норм была отменена Указом Президента  России,

значительная  часть полномочий представительных органов

была  передана  исполнительным  органам,  администрации

субъектов  Федерации и органам местного самоуправления.

За прошедшие с момента принятия  ЗК  пять  лет  принято

достаточное  число принципиальных решений и нормативных

правовых актов,  существенно влияющих на  регулирование

земельных  отношений,  и хотя около половины норм дейс-

твующего ЗК осталось без изменений, потребность и необ-

ходимость  в  кодификации и цивилизованном упорядочении

земельно-правовых норм,  безусловно, назрела. Подготов-

ленный новый проект Земельного кодекса Российской Феде-

рации проходит в Государственной Думе Федерального Соб-

рания Российской Федерации обсуждения,  слушания и чте-

ния,  но в настоящий момент не одобрен в Совете Федера-

ции Федерального Собрания Российской Федерации, не под-

писан Президентом России:  перспективы прохождения нас-

тоящего представленного федерального проекта достаточно

проблематичны.  Поэтому  принятие  субъектом  Федерации

своего земельного закона весьма своевременно. Закон Во-

ронежской области исходит при  регулировании  земельных

отношений на территории области из верховенства Консти-

туции 

Российской Федерации, федерального и областного законодательства, иных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления,  принятых в  пределах

их  компетенции.  Позитивным  требованием  Закона можно

считать положение о том,  что нормативные правовые акты

органов  государственной власти и местного самоуправле-

ния,  содержащие нормы земельного права,  должны  соот-

ветствовать федеральному и областному законодательству.

Закон исходит также из необходимости применения  к  зе-

мельным  отношениям  норм  ГК (частей первой и второй),

ст.  129 и 209 которого рассматривают земли  как  вещи,

имущество с особенностями и спецификой, устанавливаемы-

ми законами о земле:  ряд  статей  воронежского  Закона

прямо  содержит отсылки к гражданскому законодательству

Российской Федерации. Это тем более представляется кор-

ректным, что принятие гражданского законодательства от-

носится к исключительному ведению Российской  Федерации

согласно  федеральной  Конституции.  Интересно решается

вопрос о соотношении земельного и иного законодательст-

ва в Законе Воронежской области. Впервые предусматрива-

ется обоснованная,  на ваш взгляд, норма, что законода-

тельство  об охране окружающей природной среды,  о нед-

рах, лесное, водное, градостроительное, законодательст-

во об охране и использовании других природных ресурсов,

об охране культурного наследия применяется к отношениям

по использованию и охране земли,  если эти отношения не

урегулированы федеральным и областным земельным законо-

дательством.  Впервые также в рассматриваемом земельном

Законе раскрываются основные понятия,  в нем используе-

мые,  -  земля,  земельный  участок,  часть  земельного

участка, земельная доля, земельный пай, целевое исполь-

зование земли,  земельные отношения: действующий ЗК по-

добных разъяснений не содержит,  и  подобное  раскрытие

терминов  считается полезным,  соответствующим правилам

законодательной техники.  Процедура как принятия, так и

подготовки  и обсуждения проекта Закона о регулировании

земельных отношений в Воронежской области  представляет

из себя современное цивилизованное "действо",  включаю-

щее привлечение компетентных и авторитетных  специалис-

тов и ученых,  направление проекта на места, обсуждение

с представителями местного самоуправления,  экспертиро-

вание проекта в научно-исследовательских институтах,  в

том числе федеральных,  сравнение с  другими  проектами

Земельного кодекса (России,  других стран СНГ, иных го-

сударств),  учет действующих нормативных правовых актов

в области как земельных,  так и иных общественных отно-

шений, согласование позиций с ведомствами, учет их мне-

ний,  выработка общественно необходимого варианта (хотя

и не всегда приемлемого всеми),  неоднократные слушания

и  чтения проекта.  Регламентом законодательного органа

власти предусматривается в течение года  возвращение  к

принятому закону,  учет по специальной процедуре посту-

пающих замечаний и  предложений,  пожеланий,  поправок,

вносимых практикой и наукой,  новым федеральным законо-

дательством. Эта работа в настоящее время осуществляет-

ся.  Значительное  место  уделяется  в Законе механизму

действия его требований, защите земельных прав способа-

ми,  установленными гражданским законодательством, иным

федеральным законодательством, путем: признания недейс-

твительными  актов  государственных  или  иных органов,

приостановления исполнения актов государственных и иных

органов,  приостановления промышленного, гражданского и

другого строительства,  разработки месторождений полез-

ных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведе-

ния агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведоч-

ных,  поисковых,  геодезических работ. По решению суда,

арбитражного суда или третейского суда лицо, виновное в

нарушении земельных прав другого лица,  может быть при-

нуждено к исполнению обязанности в натуре -  восстанов-

лению плодородного слоя почвы, восстановлению земельно-

го участка в прежних границах, возведению снесенных или

снесению незаконно возведенных зданий, строений, соору-

жений,  восстановлению межевых и информационных знаков,

устранению  других  допущенных  нарушений.  Специальная

статья воронежского  Закона  посвящена  гарантиям  прав

собственников земельных участков,  землепользователей и

арендаторов в случаях изъятия  земельных  участков  для

государственных  или муниципальных нужд или ограничения

их земельных прав.  Так,  изъятие или  выкуп  земельных

участков  могут  производиться  в судебном порядке лишь

после:  выделения по желанию граждан  равноценного  зе-

мельного участка;  строительства на новом месте органи-

зациями,  для которых отводится участок,  жилых, произ-

водственных и иных построек,  аналогичных по назначению

и равноценных,  взамен изымаемых;  возмещения в  полном

объеме всех других убытков.  Собственники, землепользо-

ватели,  арендаторы должны быть не позднее чем за  один

год до предстоящего выкупа (изъятия) участка уведомлены

об этом.  Граждане, пользующиеся участками на праве по-

жизненного наследуемого владения, обладают теми же пра-

вами,  и в отношении них соблюдаются те же условия, что

и  в отношении собственников при изъятии;  собственнику

же наряду с указанными гарантиями должна быть возмещена

стоимость  земельного  участка по договорной (выкупной)

цене.  Это реальные правовые шаги по  обеспечению  про-

возглашенных законом прав граждан.  Известные дискуссии

о соотношении  при  регулировании  земельных  отношений

гражданско-правовых и административных методов,  о фор-

мировании и существе земельного права решаются в Законе

Воронежской области достаточно конструктивно путем зак-

репления  прав  бессрочного  (постоянного),  временного

пользования земельным участком,  пожизненного наследуе-

мого владения, аренды, субаренды. Представляется, что в

современных  условиях  реформирования земельных отноше-

ний,  перехода от исключительной государственной к раз-

личным  равноправным формам собственности на землю наи-

более актуальным правом на землю является право ограни-

ченного  пользования  чужим земельным участком - серви-

тут. Законом

Воронежской области устанавливается частный сервитут  -

в  отношении  одного  лица или группы лиц,  и публичный

сервитут - в отношении неопределенного круга лиц. Част-

ный сервитут устанавливается по соглашению между лицом,

требующим его установления,  и собственником участка; в

случае недостижения соглашения между ними спор разреша-

ется в судебном порядке. Обременение земельного участка

сервитутом не лишает прав владения,  пользования и рас-

поряжения этим участком  собственника,  который  как  и

землевладелец, землепользователь, арендатор вправе тре-

бовать от лица,  в интересах которого установлен серви-

тут,  соразмерную  плату  за  ограничения в пользовании

участком.  Сервитут согласно воронежскому Закону не мо-

жет быть самостоятельным предметом купли-продажи, зало-

га и не может передаваться каким-либо  способом  другим

физическим  или юридическим лицам.  Соглашение об уста-

новлении сервитута подлежит  государственной  регистра-

ции. По требованию собственника, землевладельца, земле-

пользователя,  арендатора сервитут может быть прекращен

ввиду отпадения оснований, послуживших для его установ-

ления. Практика свидетельствует о целесообразности пра-

вового регулирования ограниченного пользования для раз-

личных целей - для пешеходной или  велосипедной  тропы,

проезда  транспорта,  прокладки  линий  электропередач,

связи, газопровода, водопровода, для водостока, водоза-

бора,  прогона скота, водопоя. Немаловажно упоминание в

Законе сервитута сохранения естественной среды обитания

и миграции диких животных - права государства проводить

на чужом земельном участке мероприятия, направленные на

охрану среды обитания и миграции диких животных. Разви-

вает Закон о регулировании земельных отношений в  Воро-

нежской области предусмотренный ГК институт залога при-

менительно к земле. Допускается залог земельного участ-

ка любого целевого назначения, находящегося в собствен-

ности граждан,  юридических лиц, в собственности членов

сельскохозяйственного  предприятия  (по  решению общего

собрания участников общей собственности  для  получения

кредита  на  производственное,  социально-культурное  и

иное развитие данного  предприятия).  Цена  заложенного

земельного  участка устанавливается не ниже нормативной

с учетом инфляции на момент заключения договора залога.

Срок действия закладной, очередность платежей, процент-

ная ставка и другие условия залогового договора опреде-

ляются по соглашению сторон. При этом залогодатель сох-

раняет право собственности,  а также право распоряжения

прибылью, продукцией и плодами, полученными в результа-

те владения и пользования предметом залога. Законом Во-

ронежской области развиваются применительно к земле по-

ложения федерального  законодательства  о  сделках,  их

формах, содержании и т.п. Предусматриваются, в частнос-

ти,  продажа земельных участков сельскохозяйственного и

несельскохозяйственного назначения, в том числе находя-

щихся в государственной и муниципальной  собственности,

продажа  земельных  участков при приватизации государс-

твенных и муниципальных  предприятий,  с  аукциона,  по

конкурсу,  обмен  земельных участков и земельных долей,

передача земельных участков и земельных долей в качест-

ве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных

обществ и  товариществ,  т.е.  осуществляются  развитие

гражданско-правовых  отношений,  регулирование  оборота

применительно к земельным ресурсам.  Некоторые их  этих

положений  предвосхитили  требования  Указа  Президента

Российской Федерации от 7 марта 1996  г.  о  реализации

конституционных прав граждан на. землю, явились конкре-

тизацией положений Конституции Российской  Федерации  и

Земельного  кодекса  Российской  Федерации,  постепенно

внедряются на практике. Ряд норм Закона о регулировании

земельных  отношений  в  Воронежской  области  отражает

сложности процессов реформирования политической и  эко-

номической  систем общества,  противоречия современного

периода.  Фиксируются,  например,  задачи общественного

контроля  за  использованием и охраной земель государс-

твенными органами,  предприятиями независимо от их под-

чиненности  и  форм  собственности;  вместе  с тем этот

контроль  осуществляется  общественными   инспекторами,

назначенными  государственными  органами (?!).  Права и

обязанности общественных инспекторов определяются зако-

нодательством Российской Федерации;  однако в воронежс-

ком Законе порядок осуществления общественного контроля

определяется  Правительством  Российской Федерации (ст.

108 Закона).  Такая внутренняя противоречивость законо-

дательства присуща различным его уровням, требует даль-

нейшего изучения и координации в устранении.  Опыт пра-

вотворчества субъектов Федерации в области землепользо-

вания,  в частности воронежский, предполагает распрост-

ранение в центрально-черноземных областях,  иных регио-

нах России,  нуждается в дальнейшем научном обеспечении

и поддержке,  в квалифицированной профессиональной экс-

пертизе в интересах развития и совершенствования  феде-

ративных отношений,  укрепления законности и земельного

правопорядка.