Земля и право.  Пособие для российских землевладельцев   

Раздел: Экономика и юриспруденция

Существует проблема государственно-правового характера, о которой,  как представляется, недостаточно говорится.

К  чьей  компетенции  относится регулирование земельных

отношений?  С одной стороны, земельное законодательство

состоит  в ведении Российской Федерации и ее субъектов,

часть которых не принимает идею  частной  собственности

на землю (Марий Эл, Татарстан, Башкортостан, Дагестан и

др.).  Оставляем на время вопрос о  верховенстве  феде-

рального законодательства над законодательством субъек-

тов Федерации, о способах согласования их законодатель-

ства по вопросам совместной компетенции, причем это от-

носится не только к тем,  кто не признает частной собс-

твенности, но и к тем, кто шагнул дальше  

федерального законодательства   (Воронежская,  Тульская

области и др) Дело еще и в том,  что если  исходить  из

ГК,  согласно которому земля и другие природные ресурсы

объявляются вещью,  имуществом (с некоторой спецификой,

определяемой  соответствующим при-родоресурсным законо-

дательством),  то их регулирование  охватывается  граж-

данским законодательством, находящимся в исключительном

ведении Федерации:  следовательно,  предстоит увязывать

эти различные виды,  "этажи" компетенции, учитывая сов-

ременное состояние федеративных, равно как и земельных,

отношений.  Для  ведения хозяйства на земле и повышения

ее эффективности узловым вопросом является форма владе-

ния землей.  Пробивающая себе в настоящее время частная

собственность на землю,  в том числе сельскохозяйствен-

ного  назначения,  выдвигает  по  крайней  мере еще две

проблемы - об  охране  земель,  находящихся  в  частной

собственности  граждан,  обеспечении  их экологического

благополучия (как принято было писать  в  международных

документах  и в наших российских актах - "для нынешнего

и будущего поколений");  о  цивилизованном  преодолении

категорических   формулировок  и  обещаний  предыдущего

строя и законодательства. По первому вопросу - о сохра-

нении и облагораживании земель - решение представляется

поначалу довольно простым, списанным из-за границы: на-

до  ужесточить требования к фермеру,  усилить государс-

твенный и общественный контроль за рациональным исполь-

зованием  земель частниками,  ввести достаточно жесткие

санкции за деградацию и нарушение земель, другие небла-

гоприятные   последствия   хозяйственной  деятельности,

простимулировать природоохранные технологии,  снабдить

собственников  земли экологическими нормативами режимов

оптимального использования земельных участков.  Это все

меры в основном правового характера, не считая, разуме-

ется, мероприятий по созданию инфраструктуры, снабжению

фермеров техникой,  семенами,  удобрениями, т.е. усилий

по подъему фермерского и иного, расположенного на земле

хозяйства  организационно-экономического плана.  Однако

действительность и ход земельной реформы заставляют от-

нестись  к  правовым мерам более тщательно и осторожно.

При нынешнем состоянии государственного, и прежде всего

контрольного, аппарата эти меры могут на селе обернуть-

ся против землевладельца,  стать в руках  определенного

круга  людей инструментом подавления свободы фермерской

и иной сельской деятельности,  средством  злоупотребле-

ния.  Земледелец  в  поле часто не воин про-тив местной

бюрократии, цепляющейся за свои привилегии и возможнос-

ти.  Агропромышленный комплекс продолжает быть основным загрязнителем  земель  и  других  элементов  окружающей среды:  отходы животноводческого производства, исполь-

зование  ядохимикатов  и  пестицидов,  перерабатывающая

промышленность,  ослабление производственной и техноло-

гической дисциплины,  труднос-ти осуществления контроля

на объектах, разбросанных на обшир- 

ных территориях, - все это приводит к тому, что состоя-

ние  земли и всей окружающей природной среды в сельской

и городской местностях, согласно Национальному докладу

об охране окружающей природной среды,  остается тревож-

ным,  ряд регионов обладают признаками зон чрезвычайной

экологической  ситуации или экологического бедствия.  В

связи с изменением характера и структуры сельского  хо-

зяйства законодательное обеспечение экологической поли-

тики имеет несколько аспектов.  Целесообразно видеть  и

здесь,  как отмечалось выше, проблему сочетания центра-

лизованных,  федеральных и децентрализованных,  центро-

бежных начал. Сельское хозяйство, земледелие традицион-

но было наименее централизованной сферой народного  хо-

зяйства ввиду различий в климатических и географических

параметрах,  навыках ведения земледелия и  животноводс-

тва,  участия органов местного самоуправления и населе-

ния в производстве питания. В современных условиях про-

тиворечивости законодательной системы,  неурегулирован-

ности некоторых существенных вопросов, наличия экономи-

ческого  и политического кризиса децентрализация управ-

ления процессами в сельском хозяйстве имеет свои сторо-

ны: ослабляется отрицательное влияние неразберихи и ха-

оса в налаживании политической и правовой систем, нака-

ла амбиций и противоборств элитных группировок,  неком-

петентности и непрофессионализма управления;  прагмати-

ческие инерционные силы общества, направленные на выжи-

вание в непосредственном смысле этого слова,  дают себя

знать  в  ходе производства продуктов питания.  Однако,

как показывает практика  и  социологические  выборочные

исследования,   приоритет  экологических  ценностей  по

сравнению с продовольственными,  производственными, жи-

лищными,  медицинскими в настоящее время в бытовом соз-

нании населения не наблюдается, проблемы сохранения ок-

ружающей  природной  среды в местностях,  не являющихся

крайне неблагополучными, отступают на задний план, а то

и вообще игнорируются.  Ослабление государственного зе-

мельного, экологического контроля не заменяется повыше-

нием самосознания граждан, должностных лиц; экономичес-

кий механизм возмещения причиненного  окружающей  среде

вреда  не заработал в полную силу и пока не оправдывает

возлагаемых на него надежд. Воспрянувшие в 80-х гг. об-

щественные  объединения  снизили свою активность и нео-

хотно реализуют имеющиеся у них в соответствии  с  рос-

сийским законодательством полномочия;  нередко эгоисти-

чески поступают субъекты Федерации, что во многом обус-

ловлено  предыдущей  многолетней политикой интенсивного

развития экономики на затратных началах.  Между тем зе-

мельное  и  экологическое пространство трудно разделить

на административно-национальные территории:  федератив-

ное  государство  несет ответственность за благополучие

не только перед своими субъектами и  гражданами,  но  и

перед  Содружеством Независимых Государств и перед всем

международным сообществом:  права граждан,  в том числе

на землю, на благоприятную ок-

сужающую среду, достоверную информацию о их состоянии и

на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или иму-

ществу правонарушением,  являются непосредственно дейс-

твующими, защищаемыми государством, определяющими смысл

законов, деятельность законодательной, исполнительной и

судебной власти, местного самоуправления. При этих обс-

тоятельствах  возникает необходимость обеспечения феде-

ративным государством продовольственной и экологической

безопасности своих граждан путем использования всех ци-

вилизованных средств,  накопленных в этой области чело-

вечеством, применительно к нашим историческим и геогра-

фическим условиям. Сельское хозяйство и правовая охрана

плодородия  почв  -  вечный вопрос для землевладельцев.

Земля в сельском хозяйстве является незаменимым  средс-

твом производства,  поэтому вопрос об охране почв явля-

ется актуальным постоянно.  Статья 46 Закона об  охране

окружающей  природной  среды возлагает на юридических и

физических лиц, ведущих сельское хозяйство, обязанность

выполнять  комплекс мер по охране почв от вредного воз-

действия различных факторов, ухудшающих состояние окру-

жающей природной среды. Кодекс об административных пра-

вонарушениях предусматривает ответственность  должност-

ных лиц за бесхозяйственное использование земель в виде

штрафа в размере до одного минимального оклада. Статис-

тические данные свидетельствуют о том,  что с 1991 г. в

России нарастает отрицательный баланс  питательных  ве-

ществ в пашне. Фактически в сельском хозяйстве это ста-

ло проблемой номер один (баланс  в  кг/га  определяется

суммированием  поступления  минеральных  и органических

удобрений и вычитанием  выноса  питательных  веществ  с

урожаем и сорняками).  Одной из причин уменьшения гуму-

сового слоя и потери продуктивности почв является  неп-

ринятие всех возможных мер по ежегодному восстановлению

баланса.  Некоторые ученые считают,  что возникла опас-

ность в начале следующего века перейти "порог" снижения

плодородия почвы,  за которым начнется  резкое  падение

урожайности.  В ноябре 1992 г. было принято постановле-

ние Правительства Российской Федерации "О государствен-

ной  комплексной  программе  повышения  плодородия почв

России".  На этой нормативной основе разработаны и при-

няты  соответствующие  программы в субъектах Федерации.

Анализ показал, что программа повышения плодородия почв

в  Московской  области  в полном объеме не выполняется.

Главным ее недостатком является то,  что она  не  имеет

достаточной финансовой базы.  Главам администраций ра-

йонов рекомендовано для финансового  обеспечения  прог-

раммы использовать средства,  получаемые за счет отчуж-

дения земель для сельскохозяйственных нужд и ДРУГИХ ис-

точников.   По  данным  Главного  управления  сельского

хо-зяйства Московской области,  на поддержку  программы

суммы  из  бюджета области выделяются ежегодно,  но без

учета инфляции. В 

то же время значительное количество хозяйствующих субъ-

ектов в результате диспаритета цен  на  промышленную  и

сельскохозяйственную  продукцию борются за свое выжива-

ние и испытывают острый  дефицит  собственных  средств.

Таким образом, реальность показывает, что законодатель-

ство действует,  но эффективность  правового  механизма

пока невелика. 4 февраля 1994 г. Президентом Российской

Федерации издан Указ "О государственной стратегии  Рос-

сийской  Федерации по охране окружающей среды и обеспе-

чению устойчивого развития".  Одним из основных направ-

лений  деятельности  является  экологически  безопасное

развитие сельского хозяйства.  Причем  для  обеспечения

экологической безопасности государство осуществляет ре-

гулирование и стимулирование  природоохранной  деятель-

ности путем проведения социально-экономической,  финан-

совой и налоговой политики.  В связи с этим  необходимо

дальнейшее  совершенствование хозяйственного механизма:

закон должен не  просто  констатировать  финансирование

программ  из  различных  источников,  а заложить четкий

принцип долевого участия в  затратах.  Применительно  к

охране  плодородия  почв  можно рассмотреть возможность

солидарного финансирования мероприятий  государством  и

землепользователями.  Статья 106 ЗК о видах экономичес-

кого стимулирования рационального использования и охра-

ны земель также подлежит применению,  так как на сегод-

няшний день работает только один пункт;  и нужно плани-

ровать  простое  и расширенное воспроизводство плодоро-

дия.  Законодательство и прежде всего Конституция  Рос-

сийской Федерации позволяют решать эти проблемы при ус-

ловии надлежащего функционирования правовой  системы  и

обеспечения правопорядка.  Согласно ст.  72 Конституции

вопросы владения,  пользования и  распоряжения  землей,

недрами, водными и другими природными ресурсами, приро-

допользования,  охраны окружающей среды  и  обеспечения

экологической безопасности,  установления общих принци-

пов организации системы органов государственной  власти

и  местного самоуправления находятся в совместном веде-

нии Федерации и ее субъектов.  На наш взгляд, это пред-

полагает  как минимум согласование решений субъектов по

этим вопросам с Федерацией,  недопустимость односторон-

него подхода к реализации этих полно-мочий,  совместное

обсуждение и рассмотрение указанных проблем.  Однако  в

области  экологии  часть полномочий относится к ведению

Российской Федерации,  и это находится в русле развития

мирового  опыта установления международных требований к

трансграничным загрязнениям, ответственности членов ООН

за  экологическое состояние своих территорий,  экологи-

ческую защищенность своих граждан.  В  соответствии  со

ст.  71 Конституции России в ее ведении находятся феде-

ральная государственная собственность и  управление  ею

(процесс  разграничения  собственности на природные ре-

сурсы на федеральную, субъектов Федерации и др. уже по-

шел), установление  основ  федеральной политики и феде-

ральные программы  в  области  экологического  развития

Российской  Федерации (федеральными программами предус-

матривается оздоровление регионов озера Байкал, городов

Нижнего Тагила Свердловской области и Братска Иркутской

области), определение статуса и защита территориального

моря,  воздушного пространства, исключительной экономи-

ческой зоны и континентального шельфа Российской  феде-

рации  (операция "путина" на Дальнем Востоке продемонс-

трировала возможности и силу федеральных  природоохран-

ных служб) и,  на наш взгляд, не менее важное, чем пре-

дыдущее, - метеорологическая служба, стандарты, эталоны

(т.е.  важнейшие критерии и требования к выбросам в ат-

мосферу,  загрязнениям вод, земли и недр, государствен-

но-правовые  способы  обеспечения единства в подходах к

мониторингу и состоянию окружающей среды). Если учесть,

что согласно ст. 114 Конституции Правительство Российс-

кой Федерации обеспечивает проведение в  стране  единой

государственной  политики в области экологии,  осущест-

вляет управление федеральной  собственностью,  осущест-

вляет  меры  по  обеспечению законности,  прав и свобод

граждан, то становится ясно, что конституционная компе-

тенция федеральных органов достаточна для осуществления

экологических задач, возникающих при проведении земель-

ной реформы. Вопрос может заключаться в наличии полити-

ческой воли государства, осознании необходимости приня-

тия неотложных и решительных мер по выживанию населения

страны.  Развитие рыночных отношений в землепользовании

не исключает применения правовых средств воздействия на

нерадивых  хозяйственников:  осуждение   административ-

но-командной  системы в нашей стране предполагает нара-

щивание гласных юридических институтов и  инструментов,

способных  обеспечить сохранение общего блага,  каковым

является земля и вся окружающая природная среда.  Зако-

нодательство  России предусматривает возможность оценки

экологических показателей сельскохозяйственного  предп-

риятия при решении вопросов о его приватизации,  объяв-

лении банкротства,  передаче из одного ведомства в дру-

гое,  изменении форм собственности. Правда, эти вопросы

остались не до конца разработанными,  право- и природо-

охранительные  органы  и  их должностные лица не всегда

вооружены желанием и соответствующими подробными  пред-

писаниями и инструкциями, но современная обстановка та-

ко-ва,  что позволяет с помощью прямого воздействия за-

кона  при  наличии  решительности и воли добиваться об-

щественно полезных целей, настаивать на реализации норм

закона.  Проблема правосознания не только не отходит на

задний план, но в условиях провозглашения правого госу-

дарства  получает  еще большее звучание.  Из печати из-

вестны случаи воспрепятствования органам  Роскомзема  и

природоохраны в получении полной докумен-тации предпри-

ятий и организаций по разным мотивам, в том числе ввиду

частной собственности, необходимости соблюдения коммер-

ческой тайны и т.п.  Предвзятое и искаженное представ-

ление о полной 

автономности собственника   от   общества!  Технический

прогресс на Земле достиг такого уровня, что собственни-

ки  сами заинтересованы в обеспечении обществом,  госу-

дарством основополагающих критериев жизни, прежде всего

экологических; разумеется, на правовой основе и в инте-

ресах гражданина,  а не чиновника. Российское законода-

тельство по вопросам коммерческой тайны именно для эко-

логической информации делает исключение, т.е. не позво-

ляет  собственнику не выдавать ее компетентным органам,

и предстоит известить и научить граждан,  равно  как  и

должностных  лиц,  снабдить  их не только знанием своих

прав,  но и пониманием государственной  ответственности

за  экологическое  состояние  общества.  Таким образом,

неблагополучие обстановки в аграрном секторе  экономики

предполагает сосредоточение государственного земельного

и экологического контроля в руках Федерации,  использо-

вание  государственными  органами  своих  полномочий на

благо общества, констатацию необходимости централизации

государственного  управления  в  условиях  формирования

открытого демократического общества, правовое образова-

ние и воспитание граждан и должностных лиц. Обеспечение

правопорядка в земельных отношениях зависит не только и

не столько от количества законов,  сколько от состояния

их применения, от обеспечения режима законности, неотв-

ратимости  ответственности  за  их нарушение.  Правовой

беспредел,  о котором известно читателю, констатируется

не только в области землепользования,  природопользова-

ния,  но и в других сферах общественных отношений: про-

возглашение правовой реформы и правового государства не

всегда подкрепляется соответствующим комплексом законо-

послушных  действий и поступков различных уровней влас-

ти; как отмечается в Послании Президента Российской Фе-

дерации  Федеральному Собранию,  порой приходится выхо-

дить за пределы правового поля.  Поэтому, обсуждая пра-

вовые  проблемы земельных отношений,  целесообразно ви-

деть их место и роль в обеспечении рационального и  эф-

фективного  использования земель,  других природных ре-

сурсов,  идти от общего - к частному,  от главного _  к

второстепенному.  Исходя  из  этого,  нельзя не помнить

главное целевое назначение земель, приобретающее исклю-

чительное  значение в настоящее время,  - использование

для сельскохозяйственных нужд, обеспечение продовольст-

венной безопасности страны, решение - рано или поздно -

продовольственной программы,  удовлетворение потребнос-

тей населения в пище надлежащего, современного качества

При обсуждении концепций земельной и  связанной  с  ней

аграрной реформы эта сторона земельных отношений неред-

ко опускается или отходит на задний план, между тем она

должна  иметь  приоритетное  значение.  Главный предмет

дискуссии о формах использования земли  и  видах  собс-

твенности на нее порой заслоняет вопросы сохранения ка-

чества почв, плодородия сельскохозяйственных угодий, их

рекультивации, иных форм их восстановления и сохранения

рачительного хозяйствования на земле.  Проблема земель-

ной собствен-  

ности слишком   идеологизируется,  становится  символом

принадлежности, отчасти мифической линией наступления

или обороны.  Все участники дискуссий выступают за ста-

бильность и эффективность земельных отношений: при этом

некоторые  сторонники  частной  земельной собственности

обставляют ее такими условиями и оговорками,  что  она,

по существу,  становится скорее институтом пожизненного

наследуемого владения,  чем свободно распоряжаемым иму-

ществом.  Вдумаемся в предлагаемые и существующие огра-

ничения земельной собственности: различного толка мора-

тории на покупку и продажу земель сельскохозяйственного

назначения (по срокам, по кругу субъектов этих правоот-

ношений), обязательность сельскохозяйственной подготов-

ки и соответствующих знаний, согласие на сделки органов

местного самоуправления и органов государственной влас-

ти (что,  кстати,  наличествует и в ряде стран Западной

Европы),  учет планов землеустройства, планировки насе-

ленных пунктов и социального развития территорий и мно-

гое  другое,  почерпнутое  (в том числе) из зарубежного

опыта,  ложащееся на российские условия. Мы просто обя-

заны иметь их в виду,  и они, наши обстоятельства, сво-

дятся к иному правосознанию как граждан,  так  и  долж-

ностных лиц;  к иному,  как отмечают все участники дис-

куссий, состоянию и режиму законности и правопорядка; к

иному, на наш взгляд очень важному и актуальному, уров-

ню развития третьей и четвертой власти -  правосудие  и

вся  правоохранительная  система не стали еще полностью

самостоятельными и независимыми от других  властей,  не

подчиняются только закону, а свобода информации и глас-

ность не превратились в необходимый элемент  функциони-

рования общества, зависят от государственных субсидий и

окриков,  хотя и сделано на пути демократизации за пос-

ледние десять лет немало.  Обставление частного земель-

ного собственника - в порядке успокоения и утешения его

противников  - многочисленными рогатками в условиях бю-

рократизированного и  коррумпированного  аппарата  спо-

собствует его беспомощности,  беззащитности перед монс-

тром-государством,  приближает к положению наследуемого

пожизненного владельца,  фактически и на деле во многом

сводит на нет ^остроту дискуссий и позиций категоричных

сторонников частной собственности земель сельскохозяйс-

твенного  назначения.  Идиллическая  картина  обращения

крестьянина  в независимый суд на деле не всегда выдер-

живает столкновения с действительнос-тью:  круговая по-

рука  должностных лиц оказывается сильнее демократичес-

ких законов и реформаторских начинаний. Увеличение чис-

ла земельных чиновников и их заработной платы не оказа-

лось пропорциональным эффективности оказания ими помощи

фермерам.  Хотя  число последних достаточно велико,  но

многие из них оказываются в безысходной зависимости от

окружения, начинают опускать руки, не заботятся о буду-

щем земли. Думается, поворот крестьянина к терпеливой и

постоянной за-боте о земле и ее будущем лежит не столь-

ко в плоскости правовых 

решений, сколько  в  стабильности  земельных отношений,

гарантированности владельцу земли плодов его урожая по

сходной цене,  в создании психологического климата вок-

руг рачительного, заботливого крестьянина как кормильца

и хранителя плодородия почв России, в принятии экономи-

ческих мер.  И механическое  заимствование  зарубежного

опыта не всегда удачно. Поместили в земельное законода-

тельство Российской Федерации норму о предпочтительнос-

ти передачи земли лицам, владеющим сельскохозяйственны-

ми навыками,  почерпнутую в Европе, норму в целом спра-

ведливую,  обоснованную,  но  при  конкурсе на участок,

открытости его проведения,  справедливости  решения.  А

получились известные случаи вымогательства под эту нор-

му, отказа в предоставлении участка, своеволия и волюн-

таризма. Смущают порой исключительно категорические вы-

ражения предыдущего земельного законодательства. Встре-

чали ли вы в законодательстве,  кроме земельного, выра-

жения "навсегда",  "навечно"?  В знаменитом  Декрете  о

земле  от  26 октября 1917 г.  говорится об уничтожении

частной собственности НАВСЕГДА и без всякого выкупа.  И

это был не большевистский декрет, как модно было долгое

время писать,  это был наказ крестьянства,  принесенный

на Второй съезд Советов партией эсеров, который больше-

вистская фракция съезда, не имевшая надежного большинс-

тва,  поддержала,  провела через голосование, обеспечив

опору советской власти на первых  порах.  Другое  дело,

что  последующими  декретами  о социализации земли идеи

Декрета от 26 октября были поколеблены,  а  затем  и  в

значительной степени извращены.  Факт остается фактом -

уникальное выражение "навсегда" было связано с  отменой

частной собственности на землю. Характерно, что Учреди-

тельное собрание в январе 1918 г. среди немногих декре-

тов  приняло  Декрет  о земле,  воспроизведя в основном

Декрет от 26 октября 1917 г. и его провозглашение в ка-

тегорической форме отмены частной собственности на зем-

лю. Вторично подобная формулировка стала использоваться

при организации коллективных хозяйств и передаче им зе-

мель "навечно",  что вошло в земельное законодательство

30-70-х  гг.  Но уже в 80-х гг.  законодательство Союза

ССР и Российской Федерации начало отказываться от этого

"навечно",  заменять его на бессрочное пользование.  Во

что это вылилось в дальнейшем - известно.  И вот  перед

нами проблема законодательной техники, солидности и ле-

гитимности высших органов государственной власти, зако-

нодательных учреждений,  причем в данном случае исполь-

зующих  многолетние  традиции  и   чаяния   российского

крестьянства.  Как сегодняшнему законодателю отрешиться

от обещаний крестьянских депутатов,  составляющих боль-

шинство на Втором съезде Советов в 17-м, на Учредитель-

ном собрании в 18-м?  Надо думать о  преемственности  и

авторитете Российского государства.