ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

Системный банковский кризис 1998 года в Российской Федерации

Банковская система России, являвшаяся на протяжении 1990—1997гг. (несмотря на отдельные проявления серьезных сбоев) одним из самых динамично развивающихся секторов российской экономики, осенью 1997 г. вступила в кризис, который к лету1998г. приобрел признаки системного , что свидетельствует, в частности, об отсутствии сбалансированной государственной политики развития банковской системы и банковского права России, а также о наличии серьезных недостатков в существующей модели управления банковской системой России со стороны государства.

Анализ показывает, что этот кризис был подготовлен всем предшествующим ходом экономико-правового, социально-правового и политико-правового развития страны в 1991 — 1998 гг., что наиболее ярко проявилось в череде недостаточно обоснованных, а иногда и просто ошибочных решений, принятых в области финансовой и денежно-кредитной политики в указанный период.

Обоснование данного тезиса предполагает не столько изложение истории развития банковской системы и банковского права России в 1991—1998 гг. (хотя это тоже важно), сколько выявление цепи причинно-следственных связей, приведших к кризису, выделение не только его непосредственных причин, но и породивших их явлений («причины причин»).

Причины финансово-банковского кризиса в обобщенной и систематизированной форме следует рассматривать, используя метод «от простого к сложному», т. е. сначала необходимо выделить явные факторы и предпосылки кризиса, а затем перейти к его истокам.

Проанализируем основные причины банковского кризиса.

Первая причина — критическое состояние российской экономики, характеризующееся стагнацией производства, ростом числа убыточных предприятий, нарастанием неплатежей, бартера  и других неденежных форм расчетов .

В стране были налицо классические черты, характеризующие неблагоприятное состояние национальной экономики:

— «мягкая» (слабая) валюта;

—        высокая степень долларизации экономики ;

—        большая внешняя задолженность ;

—        значительный дефицит бюджета;

—        относительно небольшой размер ВВП;

—        слабое банковское регулирование;

—        недостаточно развитые финансовые рынки и небанковские институты.

Спад производства, ухудшение платежеспособности предприятий — заемщиков банков и т.д. относятся к традиционным причинам банковских кризисов. Степень влияния кризиса в экономике на банковскую систему зависит от многих факторов, из которых базисным является состояние самой банковской системы к началу экономического кризиса, которое выражается прежде всего в состоянии ликвидных позиций банков, т.е. в том, насколько их обязательства обеспечены собственным капиталом, каково качество кредитного портфеля и т.д.

Специфика становления российской банковской системы заключается в том, что оно происходило в условиях развертывания очень сложной и непоследовательной системы мер, получившей название «экономическая реформа», и обусловленного ею перманентного экономического спада в стране.

Российские банки образовывались и развивались в условиях высокой инфляции, с которой на первом этапе были связаны основные схемы зарабатывания денег в банковском секторе экономики.

Впоследствии часть банков (прежде всего банки, отличающиеся особо агрессивным поведением на рынке и затем присвоившие себе название «системообразующие«) основные доходы стали получать от финансовых схем, связанных с приватизацией государственных предприятий.

Позднее некоторые банки сумели «пристроиться» к бюджетным счетам, обслуживание которых приносило довольно ощутимую прибыль. Затем, после (или одновременно с проведением) залоговых аукционов, «оседлав» финансовые потоки приватизируемых и приватизированных предприятий, банки довольно успешно зарабатывали на этом.

Такая форма зарабатывания отличается от цивилизованного способа ведения бизнеса тем, что является по сути своей примитивной формой перераспределения существующих ценностей (именно перераспределения, а не воспроизводства новых) в свою пользу и в ущерб обществу. Естественно, в этих условиях особое значение для банков приобретает фактическая близость к власти или прямое вхождение в ее структуры.

Следует учесть еще и то обстоятельство, что в России в последние десятилетия государственное управление экономикой (иного просто не существовало) было ориентировано не столько на эффективное производство, сколько на специфические формы перераспределения того скудного продукта, который с трудом удавалось произвести. Тогда становится понятным, почему, следуя традиции, большинство новоиспеченных бизнесменов и хозяйственных руководителей бросились не столько организовывать новые конкурентоспособные на мировом рынке производства, сколько перераспределять существующие государственные ресурсы, денежные фонды и недвижимость.

Однако денежных средств в российской промышленности было и остается недостаточно , и «сидение» на финансовых потоках предприятий с определенного момента перестало приносить ожидаемую прибыль. Поэтому после основного этапа перераспределения начались поиски иных аналогичных схем, которые позволяли бы сохранить высокую норму прибыли, не особо утруждая себя проблемами конкуренции и борьбой за рынок спроса.

Благо не без помощи государства была изобретена новая финансовая схема: взять в зарубежном банке кредит под 10% годовых, конвертировать его в рубли и вложить эти рубли в ГКО под 30— 100%'. Чистый доход в валюте — 10—70%.

Таким образом, специфика этого этапа деятельности многих российских банков (преимущественно «системообразующих») выразилась в их «приверженности» к спекулятивным способам зарабатывания денег.

В какой-то мере это можно объяснить также тем, что российским банкам не довелось функционировать в условиях стабильной, нормально развивающейся экономики и что политика государства фактически поощряла подобную приверженность  и тем самым не стимулировала ориентацию банков на реальный сектор экономики.

Вторая непосредственная причина системного банковского кризиса — рост дефицита государственного бюджета.

По состоянию на август 1998 г. совокупный государственный доход составлял порядка 22 — 23 млрд руб.; минимальные государственные расходы — 25 — 26 млрд руб., ежемесячно дополняемые 30 млрд руб. погашений по ГКО. Недоимка в бюджет на 1 сентября 1998 г. составляла 141,8 млрд руб., увеличившись по сравнению с той же датой 1997 г. более чем в 1,5 раза .

Третья непосредственная причина развития кризиса — тесно взаимосвязанный с дефицитом государственного бюджета резкий рост внешнего и внутреннего долга России  за счет увеличения заимствований на международном кредитном рынке и выпуска государственных ценных бумаг, а также существенное удорожание обслуживания государственного долга в результате значительного повышения процентных ставок.

В этой ситуации у иностранных инвесторов начинается кризис доверия. Они не хотят давать нам в долг, поскольку не видят перспектив его возврата. А если и дают, то только под все более высокие проценты и на все более короткие сроки, тем самым страхуясь от риска. В итоге затраты на обслуживание государственных обязательств начинают расти по экспоненте .

В то же время в связи с критическим состоянием российской экономики, главным нашим заимодателем оказывается Международный валютный фонд, который соглашается открыть кредиты лишь в обмен на детально расписанные экономические и политические обязательства и под постоянным надзором и контролем за выполнением этих обязательств со стороны своих чиновников. Столь «короткий поводок» практически не оставляет для России инициативы и самостоятельности во многих сферах экономической жизни .

Взаимосвязь роста государственного долга и кризиса банковской системы состоит в том, что удорожание стоимости рыночного рефинансирования и девальвация национальной валюты в условиях, когда государство отказалось платить по своим обязательствам, введя мораторий на значительную часть государственного долга, вызвали, наряду с другими факторами, неплатежеспособность банков/ которая, таким образом, явилась частью кризиса государственной задолженности.

Четвертой явной причиной банковского кризиса явились также отрицательное сальдо торгового баланса России и падение мировых цен на сырьевые товары, в результате чего топливно-энергетический комплекс оказался уже не в состоянии служить источником валюты для России, как это было на протяжении многих лет. Это привело к сокращению статей экспортных поступлений в структуре платежного баланса России, к убыткам отечественных сырьевых компаний и снижению их кредитоспособности.

Обвал цен на нефть — с 60 долл. США за баррель до 11—12 — для страны был катастрофическим: доходы России снизились в 10 раз. Плюс к этому уже в годы реформ обозначилась сильная зависимость страны от импорта (главным образом ширпотреба и продуктов питания), который достиг 70 % по отдельным видам и группам товаров.

Примерно до середины 1995 г. существовали «ножницы» между себестоимостью российского сырья и мировыми ценами на него. Когда ножницы оказались съеденными, мы пришли к отрицательному сальдо торгового баланса .

Примерно то же самое сказал в одном из своих интервью и Д. Сорос, заявив, что российская экономика удерживается на плаву только благодаря использованию природных ресурсов .

Пятая непосредственная причина — общемировой финансовый кризис, выразившийся в общем ухудшении финансовой ситуации на фондовых рынках, падении ключевых фондовых индексов Dow Jones, FTSE-100 и т.д. и породивший кризис доверия к развивающимся рынкам, в том числе и к российскому. Вот почему российский кризис можно понять лишь как часть мирового финансового кризиса . В свою очередь международный размах финансовый кризис приобрел именно в силу взаимосвязанности финансовых рынков .

Сам начавшийся в 1997 г. международный финансовый кризис, в эпицентре которого оказались государства Юго-Восточной Азии, был вызван следующими основными факторами:

—        деструктивной ролью государства в экономике кризисных стран;

—        односторонней политикой либерализации движения капитала в интересах отдельных олигархических групп;

—        опасной открытостью и слабостью надзора за фондовым рынком при неразвитой инфраструктуре;

— искусственной политикой стабилизации курсов национальных валют.

Шестая причина состоит в том, что системному банковскому кризису в России предшествовал латентный банковский кризис, при котором определенная часть банковской системы, являясь фактически несостоятельной, продолжала функционировать.

Латентный кризис рано или поздно неизбежно принимает открытую форму.

По опубликованным данным, общая доля ГКО в структуре активов коммерческих банков России, включая Сбербанк, была 17— 18%, в том числе у Мостбанка — 1%, у «Менатепа» — 3, у Альфа- банка — ноль, у Инкомбанка — практически ноль, поскольку большая часть была уже заложена под ломбарды или переуступлена. Многие из так называемых системообразующих банков на самом деле или существенно уменьшили свой пакет ГКО, или успели заложить его ЦБ. Таким образом, в рассуждениях отдельных банков по поводу того, что, заморозив выплаты по ГКО, государство прежде всего отняло деньги у рядовых вкладчиков, присутствует и желание списать на правительство собственные просчеты, и прежде всего колоссальные валютные кредиты, взятые в долг у западных финансовых институтов, и слишком рискованные контракты по форвардным операциям. По оценке экспертов, открытые валютные позиции у целого ряда банков составляли порядка 40—50 . По утверждению заместителя министра финансов РФ М. Касьянова (ныне министра финансов), общая сумма западных средств, «зависшая» в российских банках, настолько весома и так негативно сказалась на состоянии иностранных инвесторов, что у них появились весьма пессимистические настроения, прежде всего в отношении самих себя . О том, что еще задолго до 17 августа 1998 г. банковская система страны переживала кризисные явления, говорят следующие факты. В период с 1 октября 1997 г. по 1 августа 1998 г. общее число банков России без признаков финансовых затруднений сократилось в абсолютном выражении более чем в 2 раза, а их доля в общем числе действующих кредитных организаций уменьшилась с 36,2 до 19,7%. Причем только за июль 1998 г. из числа таких банков выпало 140 кредитных организаций (т.е. их число сократилось почти на треть). В декабре 1997 г. число убыточных банков составляло 268 единиц. Совокупная прибыль действующих банков на конец 1997 г. составляла 18,9 млрд руб. В 1998 г. число убыточных кредитных организаций быстро росло и к 1 августа 1998 г. достигло 511 единиц. Существенно сократилась прибыль коммерческих банков (за первое полугодие этого года она составила всего 1,8 млрд руб.) .

Седьмая причина, способствовавшая развитию кризиса, — прекращение платежей и так называемая реструктуризация долга по ГКО-ОФЗ, а также прекращение на три месяца выплат по частным кредитам, полученным от иностранных инвесторов. Осуществив эту акцию, Россия поставила себя в положение банкрота как перед своими гражданами, так и перед мировым сообществом. И это понятно. Ведь заемщик, не оплачивающий долговые обязательства в срок, с точки зрения кредитора, является банкротом.

Самым негативным последствием указанной акции является тотальное психологическое разрушение нормального отношения населения к власти, основанного прежде всего на доверии . Такое разрушение произошло на «атомарном» уровне, когда подорванными оказались сами основы, все то, на чем зиждется здание цивилизованного общества. И государство оказалось активным участником этого процесса.

Чрезвычайно актуально звучат сегодня в свете произошедших событий слова Герцена, который высказался в том смысле, что правительство «обходит или нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно» . Эти слова российского классика приведены в связи с тем, что правовой анализ документов Правительства РФ и Банка России от 17—25 августа 1998 г., повлекших за собой многочисленные неблагоприятные последствия, в том числе поставившие банковскую систему России в тяжелейшие условия, показывает их незаконность. Что же это за пакет документов?

17 августа 1998 г. Банк России выпустил Указание «О приостановлении отдельных видов операций с ГКО-ОФЗ», которое будучи нормативным актом Банка России, является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Одновременно Правительство РФ издает Постановление «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг», в котором Правительство РФ установило, что погашение государственных ценных бумаг будет осуществляться также государственными ценными бумагами.

Оба эти нормативных акта нарушают действующее законодательство.

В чем же незаконность этих нормативных актов?

Во -первых, согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация в лице органов государственной власти, к которым относятся Правительство РФ и Банк России, выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Следовательно, Банк России не имел права вмешиваться в исполнение срочных валютных контрактов, выполнение кредитных договоров и договоров о страховании кредитных рисков, которые резиденты заключили с нерезидентами, на том простом основании, что в указанных договорах Банк России не более чем третье незаинтересованное лицо.

Во-вторых, размещая государственные ценные бумаги, Российская Федерация вступает с их приобретателями в гражданско-правовые отношения, основанные на договоре займа. В соответствии со ст. 8,9 Федерального закона от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»  условия данного договора (сроки, валюта обязательств, размер дохода, порядок погашения и др.) устанавливаются при эмиссии этих бумаг в форме нормативного правового акта.

Согласно п. 4 ст. 817 ГК РФ изменения условий выпущенного в обращение государственного займа не допускаются. В случае нарушения этого правила договор займа действителен на первоначальных условиях.

Таким образом, действия Правительства РФ и Банка России противоречат ГК РФ, Федеральному закону «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также целому ряду статей Конституции РФ, а именно:

—        ч. 2 ст. 8: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»;

—        ч. 2 ст. 15: «Органы государственной власти... должностные лица... обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»;

—        ч. 1 ст. 19: «Все равны перед законом и судом»;

—        ч. 1 ст. 35: «Право частной собственности охраняется законом», и т.д.

Следовательно, объявление Банком России 90-дневного моратория по обязательствам резидентов и решение Правительства РФ о погашении государственных ценных бумаг приняты ими с превышением полномочий и нарушением целого ряда законов .

К сожалению, и Президент РФ, который в соответствии со ст. 80 Конституции РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, 25 августа 1998 г. издал Указ № 988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации», в котором фактически одобряются вышеперечисленные действия Правительства РФ и Банка России и отказ Правительства платить по своим обязательствам назван «реструктуризацией обязательств».

В тот же день уже в соответствии с названным указом Президента РФ и своим постановлением № 980 от 25 августа 1998 г. Правительство РФ издает постановление № 1007 «О погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 года и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 года».

Таким образом, логическая цепочка замкнулась, процесс пошел. Одно беззаконие влекло за собой другое, они наслаивались друг на друга, образуя подобие снежного кома, который, как известно, по мере движения имеет тенденцию к увеличению.

Платить или не платить правительству по долгам — это далеко не новый вопрос в истории государства и решался он, конечно же, по-разному. Причем сторонники того, чтобы не платить долги всегда находили и будут находить массу аргументов в пользу такого решения.

Приведем яркий пример. Докладчик французской палаты депутатов 1815 г. г-н Корбиер, предлагая не платить по долгам, обосновывал свое мнение следующим образом. «Неужели, — говорил он, — закон, определяющий образ уплаты прежних долгов, составляет документ в пользу государственного заимодавца? Мы сего никак принять не можем... Все, что уплачено по сему закону, конечно, невозвратно; но то, что еще предлежит к уплате, может быть остановлено, и законодатель никогда не лишается права изменить по своей воле образ уплаты» .

Однако тогда нашлись люди, способные противостоять такой постановке вопроса. Министр, финансов Франции граф Корвето, указывая на обязанность платить долги и на святость заключенных условий, говорил: «Положение наше трудное, но, ежели б оно было еще обременительнее, и тогда было бы великодушно, нравственно, достойно короля и Франции провозглашение посреди развалин отечества ненарушимости данных обетов» . В то время рядом с графом Корвето оказались люди, которые твердо придерживались мнения, что нельзя нарушать святости договоров, что надо держать данное слово и исполнять то, что обещали .

В нашей стране сложилось так, что, прежде чем что-либо предпринять, лица, обладающие правом принятия решений, при оценке предстоящих мероприятий исходят исключительно из соображений целесообразности, экономичности, соответствия политической линии и т.д. Так, один из видных государственных деятелей в своем интервью заметил, что правительству желательно иметь функцию под названием «сведение концов с концами». В правительстве необходимо иметь центр, в котором любое предложение должно быть просчитано, последствия его оценены. После чего сказать: «да, сейчас мы можем себе это позволить». Или, напротив: цена решения слишком высока, оно не вписывается в общую бюджетную стратегию, или идет вразрез с макроэкономической стабильностью .

Следует отметить, что среди названных (безусловно важных и значимых) критериев, к великому сожалению, нет одного — кри- терил законности. Обладающие властью люди в процессе принятия любых решений (независимо от того, касаются они одного человека или целой страны) прежде всего должны спрашивать себя и своих советников: а законно ли предлагаемое решение? В противном случае закрепленное в ч. 1 ст. 1 гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ положение о том, что Российская Федерация — есть правовое государство, останется лишь далекой от жизни декларацией. Соблюдение закона — это не то, что можно откладывать на потом. Следует подчеркнуть, что соблюдение закона только тогда становится обязательным для государственного чиновника, когда соответствующий закон предполагает ответственность за предпринимаемые действия. Именно поэтому принцип законности должен сочетаться с принципом ответственности.

Этот тезис особенно важен в связи с тем, что по сложившейся в последние 70 лет в России практике, закрепленной в действующем законодательстве, решения государственных органов (в том числе и рассмотренные нами решения Правительства РФ и Банка России) принимаются коллегиально. В результате персональная ответственность оказывается размытой.

Исходя из изложенного, необходимо отказаться от принципа «коллегиальной ответственности» за принимаемые решения, когда никого из проголосовавших за вредное либо, как в нашем случае, незаконное решение невозможно привлечь к ответственности. Ответственность может быть исключительно персональной. Причем формулировки, подобные п. 5 ст. 18 Закона о Банке России, где сказано, что Председатель Банка России несет всю полноту ответственности за деятельность Банка, проблемы не решают. Необходимо детально разработать процедуру привлечения к ответственности и определить степень ответственности каждого лица за конкретные действия.

Есть и еще один аспект проблемы принятия решений. Зачастую важнейшие для государства и общества решения принимаются «келейно» , исходя не из общих, а из личных или узкогрупповых интересов. Причем впоследствии невозможно выяснить, кто именно принял то или иное решение. Противодействовать этому можно лишь одним способом — детальной правовой регламентацией процедуры принятия решений включая последующую открытость процесса голосования.

Восьмая причина носит глубинный характер и состоит в не всегда продуманной, а иногда и откровенно ошибочной денежно-кредитной политике, проводимой Банком России в 1991—1998 гг., наиболее отчетливо проявившейся в политике регулирования им валютного рынка. Ошибочная денежно-кредитная политика — это «причина причин».

В течение рассматриваемого периода Банк России испробовал все существующие в мировой практике режимы валютного курса, что свидетельствует, в частности, об отсутствии официальной государственной концепции режима валютного курса и механизмов его регулирования.

Так, с начала 1992 г. Банк России применял фиксированный валютный курс рубля, установленный с учетом результатов торгов на ММВБ, что привело к почти полному истощению его валютных резервов.

С лета 1992 г. до середины 1995 г. Банк России использовал режим «управляемого плавания» валютного курса, в результате чего имели место периодические валютные кризисы: август, сентябрь и октябрь 1992 г., январь 1993 г ., октябрь 1994 г. («черный вторник»), январь 1995 г.

С июля до конца 1995 г. Банком России бьш установлен предел отклонений курса рубля в форме горизонтального валютного коридора с определенными границами (4300—4900 руб. за 1 долл. США).

В 1996 г. эта политика была продолжена и валютный коридор был продлен в пределах 4550—5150 руб. за 1 долл. США.

С июля 1996 г. устанавливается наклонный валютный коридор с нижней границей 5000—5600 и с верхней — 5500—6100 руб. за 1 долл. США.

Таким образом, Банк России вновь изменил режим валютного курса, начав использование отдельных элементов режима «скользящей фиксации», и продолжал применять его до середины 1998 г.

При этом совершенно не учитывался нереализованный инфляционный потенциал валютного курса , что в совокупности с отказом Банка России с 17 августа 1998 г. от поддержания валютного коридора привело к резкой девальвации рубля.

Даже в этих условиях обвального ухудшения факторов формирования курса национальной валюты Банк России, несмотря ни на что, продолжал последовательно проводить политику завышения реального курса рубля: за первое полугодие 1998 г. официальный курс Банка России снизился всего на 5% .

Здесь же уместно упомянуть о проблеме установления официального курса национальной валюты на основе торгов Московской межбанковской валютной биржи. В литературе не без оснований отмечается, что установление Банком России официального курса доллара США к рублю на основе торгов ММВБ всегда было достаточно формальным, а в последнее время начало носить чисто декоративный характер. Скрытое участие в работе ММВБ всегда позволяет Банку России фиксировать курс доллара на любом желаемом уровне и апеллировать при его обосновании к объективности «рыночного» спроса и предложения . В данном случае под скрытым участием Банка России в работе ММВБ следует понимать его прямое участие в уставном капитале биржи .

Девятая глубинная причина кризиса, имеющая чрезвычайно важное значение, состоит в монопольном выполнении Банком России основных функций по управлению банковской системой страны. Произошедший финансовый кризис объективно продемонстрировал необходимость внесения радикальных структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы России, который представлен сегодня единственным органом — Центробанком.

Всевластие Центробанка обусловлено тем, что согласно действующему законодательству он единолично:

—        устанавливает правила осуществления банковской деятельности в России путем издания нормативных актов (при этом нормотворчество Банка России регулирует и его собственную деятельность);

—        выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой);

—        выполняет контрольные функции в отношении кредитных организаций — субъектов второго уровня;

—        применяет санкции к тем, кто не выполняет его предписания и распоряжения;

—        осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на осуществление банковской деятельности;

—        выполняет расчетные функции, при этом сам устанавливает правила проведения расчетных операций в Российской Федерации;

—        является эмиссионным центром России;

—        выступает кредитором последней инстанции;

—        разрабатывает и проводит учетную политику;

—        активно осуществляет коммерческую деятельность;

—        является «маркетмейкером» ряда банковских рынков.

Таким образом, в рамках банковской системы страны Банк России в своем лице (в лице единственного органа) сосредоточил все основные функции:

—        нормотворческую (издание нормативных актов);

—        исполнительную (осуществление банковской деятельности и надзора за деятельностью кредитных организаций с целью выявления нарушений);

—        судебную (применение санкций к нарушителям).

В процессе внесения структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы следует предусмотреть, что наряду с Банком России должны начать действовать другие самостоятельные (организационно не подчиненные ему) субъекты, чтобы в результате возник реальный механизм внутрисистемного контроля — своеобразная «система взаимных сдержек и противовесов», которая устранит управленческий монополизм Банка России и должным образом обеспечит соблюдение законных прав и интересов кредитных организаций как субъектов второго уровня (подчиненных субъектов).

На верхнем уровне банковской системы России необходимо создать, помимо Центргобанка:

—        государственный орган, наделенный правом издания нормативных актов;

—        государственный орган, наделенный правом надзора за банковской деятельностью, а также правом применения санкций к нарушителям банковского законодательства;

—        государственный орган, гарантирующий вклады граждан в банках.

На верхнем уровне банковской системы России должно быть несколько самостоятел ьных органов, не зависимых друг от друга по своему организационно-правовому составу и положению, но неразрывно связанных между собой внутренней зависимостью вверенных им функций . Действие этих органов будет распространяться исключительно на кредитные организации (банковскую систему), и таким образом, они будут сдерживать и уравновешивать друг друга.

Анализ построения верхнего уровня банковских систем ряда развитых стран, рассмотрение функциональных связей между различными органами, регулирующими осуществление банковской деятельности, показывает, что в государствах с эффективно функционирующими кредитно-денежными системами на практике, как правило, реализован принцип полисубъектности верхнего уровня банковской системы.

Объективно существующее формальное разделение соответствующих управленческих функций между различными органами верхнего уровня банковской системы той или иной страны (при условии эффективности функционирования и устойчивости банковской системы в целом) свидетельствует о материально-правовом различии выполняемых этими органами функций, а значит, к необходимости формально-правового их разделения.

Практика построения банковских систем в развитых странах такова:

1.         В Германии на верхнем уровне банковской системы действуют два органа:

—        Немецкий Федеральный банк;

—        Федеральное ведомство надзора за кредитным делом.

2.         Во Франции на верхнем уровне банковской системы действуют четыре органа:

—        Банк Франции;

—        Комитет по банковской регламентации;

—        Комитет по кредитным учреждениям;

—        Банковская комиссия.

3.         В США на верхнем уровне банковской системы действуют четыре органа:

—        Совет управляющих Федеральной резервной системы;

—        окружные Федеральные резервные банки;

—        Служба Контролера денежного обращения;

—        Федеральная корпорация страхования депозитов.

Подобное распределение обязанностей на верхнем уровне банковской системы между разными органами обеспечивает наличие механизма взаимных сдержек и противовесов, что позволяет страховать банковскую систему (а значит, И экономику страны) от непродуманных решений какого-либо из управляющих органов.

Если бы такие противовесы существовали в банковской системе России, мы наверняка были бы избавлены не только от сползания страны в финансовое состояние, предшествующее и приведшее к безответственным решениям 17 августа 1998 г., но и от кризиса 1995 г., и даже от пресловутых денежных обменов 1991 и 1993 г.

Изложенное выше приводит к выводу, что полисубъектность верхнего уровня банковской системы — это объективный путь ее развития в России, обусловленный, с одной стороны, необходимостью усиления государственного влияния на развитие банковской системы страны с целью обеспечения ее стабильности и, с другой стороны, необходимостью защиты законных прав и интересов кредитных организаций и их вкладчиков.

Десятая причина банковского кризиса в России — обстоятельство, подмеченное Д. Соросом, — «оторванность периферии от центра, что в конечном счете способствовало разрушению и первой, и последнего» . Это обстоятельство имеет непосредственное отношение к банковской системе России. В частности, необходимо обратить внимание на внутреннюю структуру Банка России, который согласно ст. 83 Закона о Банке России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.

В настоящее время территориальные учреждения Банка России образованы в соответствии с административно-национальным делением Российской Федерации, что не вполне соответствует экономическим потребностям развития российских регионов.

Как известно, административно-национальное деление унаследовано Россией от СССР, в котором оно играло не столько экономико-политическую, сколько декларативно-декоративную роль, обусловленную национально-классовой политикой, проводимой В.И. Лениным. Административные границы были проведены не только без какого-либо учета экономических предпосылок, но даже не в полном соответствии с национальным составом проживающего на соответствующей территории населения, одним из результатов чего в конечном счете явились распад СССР, а также те известные последствия, которые Россия продолжает ощущать на себе и сегодня.

Надо признать, что кризис наглядно продемонстрировал несостоятельность административно-национального принципа построения системы Центробанка. Единая система Банка России должна строиться в соответствии с принципом единства федеральной денежно-кредитной политики и принципом ее локализации. Такой подход закреплен в ст. 85 Закона о Банке России следующим образом: «По решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Таким образом, принцип экономического районирования является законодательно закрепленным принципом построения единой системы Центробанка, но, к сожалению, это сделано только в ' диспозитивной форме: норма, закрепляющая данный принцип, допускает альтернативные варианты поведения.

В ходе осуществления экономической реформы в России образовались естественные центры концентрации деловой жизни, например Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Челябинск и др. Все они отличаются высоким уровнем финансово-хозяйственного

развития и потому к ним тяготеют обширные районы, образуя внутри единого народнохозяйственного комплекса локальные образования — экономические районы со своими особенностями и показателями уровня экономического развития и деловой активности. Так, вокруг Москвы сложился экономический район, включающий помимо Московской области и ряд других прилегающих областей, вокруг Санкт-Петербурга — Северо-западный экономический район, вокруг Екатеринбурга — Северо-Уральский экономический район, вокруг Челябинска — Южно-Уральский. В России реально сложились и продолжают складываться и другие экономические районы.

Следует заметить, что принцип экономического районирования является производным от конституционного принципа осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в ст. 85 Закона о Банке России, в соответствии с которой по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России (к которым согласно ст. 83 относятся и Национальные банки республик) могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации. При исследовании понятия «единое экономическое пространство» обнаруживается его взаимосвязь с правом граждан на свободную экономическую деятельность и с понятием «государственное единство», также употребленным в Конституции РФ. Свобода экономической деятельности невозможна при отсутствии единых денежно-кредитной и банковской систем. Неотъемлемым элементом последней является Банк России, который образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.

В преамбуле Конституции РФ провозглашена необходимость «сохранения исторически сложившегося государственного единства», которое юридически обеспечивается единством власти, единством территории, единством закона. Экономической же основой государственного единства служит понятие «единое экономическое пространство», которое, будучи сформулировано в основах конституционного строя, является базой для формирования в разделе Конституции о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм .

Таким образом, реформирование единой централизованной системы с вертикальной структурой управления, которую образует Банк России, в соответствии с принципом экономического районирования должно стать одной из ближайших перспектив развития верхнего уровня банковской системы Российской Федерации. Это, во-первых, положительно скажется на руководстве Банком России своими территориальными подразделениями, во-вторых, будет способствовать сочетанию Банком России в процессе управления им своими территориальными подразделениями принципа единства федеральной денежно-кредитной политики с принципом ее локализации, учитывающим особенности экономических интересов различных регионов; в-третьих, станет фактором, укрепляющим территориальную целостность России как федеративного государства.

В заключение в качестве вывода приведем цитату из аннотации к последнему отчету о научно-исследовательской работе Научно- исследовательского института Центрального банка РФ: «Системный банковский кризис в Российской Федерации — классический пример губительного влияния неадекватных политических решений в области экономики и права на кредитную систему. В условиях отсутствия сети безопасности прав кредиторов банковский сектор лишен стабильности, а рынок услуг кредитных организаций — конкуренции. Все зависит от государства, дефицитность финансов которого является наиболее мощным источником заражения его основных кредиторов в лице ведущих банков страны. Банковский кризис моментально перерастает в политический» .