Вся электронная библиотека >>>

 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО >>

 

Учебные пособия

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО


Раздел: Экономика



7.3.5. Формы

 

 

В механизме государственного регулирования, как уже было ска­зано, своеобразными и получающими более широкое использование формами становятся государственные программы, государственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: феде­ральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, межотрас­левым.

Использование программ в государственном управлении стало за­метным в 80-е годы. В то время они являлись чаще всего документами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализа­ция получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Продовольствен­ная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 года. Во испол­нение этой программы был издан ряд постановлений, имевших юри­дическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Со­ветом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управле­ния, принимаются теперь органами государственной власти и, сле­довательно, являются государственными. Программы политических партий определяют направления и содержание деятельности только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин «программа» означает, в част­ности: план деятельности, изложение содержания и цели деятель­ности... Отсюда следует, что программа в конечном счете представля­ет собой в управленческом аспекте своеобразный вариант плана госу­дарственной деятельности. Но, имея много общего с планом, совре­менные программы принципиально отличаются от государственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безусловно обязательный для выполнения. Термин «закон» в меньшей степени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были действитель­но правовыми актами, юридически обязательными для исполнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выра­женные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юридические нор­мы и индивидуальные предписания. Планы, будучи актами юридичес­кими, играли важную трансмиссионную роль, вызывая возникновение и развитие правоотношений в контексте различных отраслей права (государственного, административного, гражданского и др.). Предус­матривалась система организационно-правового обеспечения плани­рования и выполнения принятых планов. Деятельность по плани­рованию и выполнению планов охватывала все звенья органов пред­ставительной власти и государственного управления, а также пред­приятий учреждений и организаций. Функционировала развет­вленная специализированная организационная система, обеспечивав­шая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за нарушение плановой дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

 


 

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официально­го определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные документы, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуще­ствляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реа­лизации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результа­ты. В соответствии с программами формируется организационно-пра­вовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий Российской фе­дерации после 1 июля 1994 года устанавливается, что решения о за­креплении в федеральной собственности 51 процента и 25,5 процента обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет толь­ко в отношении предприятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распределение электроэнергии; атомное машино­строение и др.*

__________________________

*    Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

 

С помощью программ осуществляется целевое управление в раз­личных сферах. С юридической точки зрения существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая ответствен­ность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и регио­нальные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотраслевые; б) общего характера и целевые.

Соотношение между программами может быть иерархичным. Так, Правительством Российской Федерации разработана Концепция среднесрочной программы на 1995 — 1997 годы «Реформа и развитие Российской экономики». В соответствии с ней приняты федеральные целевые программы «Топливо и энергия», «Продовольствие», «Кон­версия оборонной промышленности» и многие другие. Они включают подпрограммы, то есть более специализированные целевые програм­мы. Например, Программа «Топливо и энергия» — подпрограммы «Энергосбережение России», «Электроэнергетика Дальнего Востока» и др.

Система программ обусловливает сложный механизм государст­венного регулирования. Их заказчиками и разработчиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они пред­полагают отбор исполнителей программных мероприятий или прог­рамм в целом, который может осуществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую без­опасность предусматриваемых мероприятий; согласованность реше­ния федеральных и региональных задач; достижение требуемого ко­нечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматривается целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за расходова­нием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государ­ственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содействует созданию законодательной базы для повышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государствен­ные, так и негосударственные структуры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы «Жилье». В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде­рации от 1 декабря 1994 года «О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных прог­рамм и выполнения заказов для государственных нужд»* органы исполнительной власти при разработке государственных программ должны предусматривать возможность участия малых межгосударст­венных предприятий в реализации этих программ.

___________________

*Российская газета. 1994. 29 декабря.                       

 

Программы, при умелом их использовании, могут быть эффек­тивной формой государственного управления и местного самоуправ­ления. Программное управление позволяет обеспечивать согласова­ние федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих, приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной программы выступает не один, а не­сколько органов исполнительной власти. Например, государствен­ными заказчиками программы «Продовольствие» являются Министер­ство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации, Российская сельскохозяйственная академия, Контрактная корпорация «Росхлебопродукт».

Конкретные министерства и другие субъекты являются государ­ственными заказчиками же подпрограммы (целевых программ), охва­ченных программой «Продовольствие». Так, Министерство сельского хозяйства и продовольствия является государственным заказчиком целевой программы «Повышение плодородия почв России», Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Рос­сийской Федерации —программы «Мониторинг земель Российской Федерации» и т.п.

Утвержденные или Одобренные компетентными органами прог­раммы определяют основные ориентиры деятельности исполнителей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются органы госу­дарственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности орга­нов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и орга­низациям. Планируется прежде всего деятельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприя­тий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации прог­рамм может осуществляться путем размещения государственных за­казов, методом экономического стимулирования, посредством заклю­чения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых прог­рамм и межгосударственных целевых программ, в осуществлении ко­торых участвует Российская Федерация, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации федерального закона «О поставке продукции для феде­ральных государственных нужд»*. В нем определена процедура выбо­ра проблем для программной разработки, формирования, рассмот­рения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ.

__________________

*   Российская газета. 1995. 21 июля.

 

В управлении различными процессами активнее начали исполь­зоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государст­венных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержании государственной дея­тельности. В силу такой их специфики концепции, доктрины чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но, будучи утвержден­ными органами, они приобретают характер государственных докумен­тов, имеющих юридическое значение. Концепции, доктрины предпо­лагают правотворчество, связанное с их реализацией. Например, ут­вержденная Президентом Российской Федерации Военная доктрина характеризуется как система официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на во­енное строительство и т.д. Вместе с тем констатируется, что реа­лизация основных положений военной доктрины достигается осуществлением скоординированных мер политического, правового и военно­го характера с участием всех органов государственной власти и управ­ления, общественных объединений и граждан Российской Федерации.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины способны вы­полнять мощную организующую роль в государственном управлении обществом.

Государственный контракт (договор) — одна из своеобразных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.

Государственные контракты (договоры), как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что соче­тают в себе элементы административно-правового и гражданско-пра­вового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт (договор) — так он определяется в за­конах; одной из его сторон является государство в лице уполномочен­ного органа, предприятия; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует коммерческих це­лей; государственный заказчик выступает обязанной стороной как перед государством, так и перед исполнителем заказа; в установ­ленных случаях его заключение обязательно как для государственно­го заказчика, так и для поставщика — исполнителя заказа.

Используя форму государственного контракта, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воз­действие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и вы­полнения государственных заказов: а) добровольность принятия за­казов и заинтересованность в их выполнении; б) обязанность за­казчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и исполнителя государственных заказов. За невыполнение государст­венного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определя­ющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выпол­нения государственного заказа.

 

К содержанию книги: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

 

Смотрите также:

 

Разработка управленческого решения   Система государственного управления   Социология управления

   

 Административное право России

Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. ... которые...

 

Административное право – совокупность правовых норм, с помощью...

§ 1. Что регулирует административное право? Изложенные позиции подводят к чисто … Как уже отмечалось, существует особая отрасль правовой системы Российской Федерации, основным...

 

Административное право

Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. ... которые...

 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. Вопросы курса административного...

Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. ... которые...

 

Сущность административного права. Административное право...

Административное право является опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с … К содержанию книги: Административное право. Смотрите также. ... огромное разнообразие специальных...

 

Административное право – самостоятельная отрасль российского...

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности...

 

... системность, ее структура. Система административного права

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер.

 

Особенности метода административного права. Административное...

Административное право практически использует все методы правового регулирования. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех или иных средств правового воздействия на управленческие...

 

Нормы административного права. Критерий предела действия норм....

К содержанию книги: Административное право России. Смотрите также: Административное право Административное право. Экологический контроль.

 

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями...

Поэтому административное право ограничивается лишь определением структуры ... Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того, ...