Метод административного права. Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна. Предписания — возложение прямой юридичес¬кой обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты.

Учебные пособия

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

1.2.2. Метод административного права

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это — методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Кроме того, по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету, отрасли действующего права нередко оказываются весьма близкими, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях (например, имущественные отношения, а также отношения в сфере охраны природной среды, предпринимательской деятельности и т.п.). Поэтому метод регулирования часто выступает в роли определяющего критерия при разграничении правовых отраслей.

Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского — дозволения и т.п. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т.п.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений? Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений. Это и является отправным моментом для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Они определяются сущностью исполнительной власти, реализуемой в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов. Соответственно административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосрсдствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти.

Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых характерно равенство сторон. Классическим примером являются отношения, регулируемые нормами гражданского права. На этой основе стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административно-правового. Первый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноправны, а второй — на отношения с участием неравноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, характерные для регулируемых различными отраслями права общественных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблемы методов правового регулирования по существу также не признавал средства правового регулирования едиными. В силу этого любого рода попытки сконструировать особые черты, свойственные, например, для регулирования исключительно земельных, финансовых, уголовных и прочих отношений, неизбежно приводили к признанию наличия одного из двух методов. Налицо — отчетливо выраженная условность выделения двух, якобы, универсальных методов. Действительно, даже в отношениях, регулируемых гражданским правом, нередко отсутствует равенство сторон (например, обязательства из причинения вреда).

При характеристике так называемого административно-правового метода регулирования не всегда учитывалось, что «административное» означает, как правило, «внесудебное». Однако гражданско-правовые споры (включая имущественные) далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым условность, присущая делению методов правового регулирования только на гражданско-правовые и административно-правовые, усиливается в еще большей степени.

В качестве своеобразной реакции на складывающуюся, далеко не бесспорную, ситуацию был сформулирован вывод о наличии третьего вида методов правового регулирования, а именно — уголовно-правового, использующего, якобы, средства исключительно запретительного характера. Если это действительно так, то следует признать, что многие управленческие и имущественные (гражданские) отношения регулируются уголовно-правовым методом, что алогично.

Изложенные соображения, однако, вовсе не исключают любую возможность выделения правовых средств, характерных для каждой из существующих отраслей права. Но это означает лишь то, что правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Указанные средства рассчитаны на общественные отношения, участники которых либо находятся на одном правовом уровне, т.е. равноправны, либо они неравноправны, т.е. юридически выраженная воля одной стороны имеет определенный приоритет в сравнении с юридической волей другой стороны. Это и является определяющим при характеристике методов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию. В частности, об этом свидетельствует то, что в сфере государственного управления имеют место так называемые горизонтальные отношения, исключающие неравенство их участников (см. подробней главу 4).

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны не равнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, все названные черты, характеризующие метод административного права, проявляются и в тех случаях, когда административно-правовыми средствами регулируются отношения имущественного характера. Так, антимонопольные органы могут вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров; федеральный антимонопольный орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания об их принудительном разделении, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства.

Федеральный антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций). В случаях, когда подобные действия могут привести к ограничению конкуренции, по требованию антимонопольного органа учредители коммерческой организации, лица или органы, принявшие решение о слиянии, присоединении, обязаны принять меры по восстановлению необходимых условий конкуренции. В случае, когда коммерческие и некоммерческие организации, занимающиеся предпринимательской деятельностью, занимают доминирующее положение и совершили два или более нарушений антимонопольного законодательства, федеральный антимонопольный орган вправе принять решение об их принудительном разделе или выделении из их состава одной или нескольких организаций. Антимонопольное законодательство также предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут принимать решения по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов.*

________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977.

Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом распоряжается объектами федеральной собственности; принимает решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий; передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи; оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог; реорганизует по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти федеральные предприятия без изменения их формы собственности и т.д.*

___________________

*См.: там же. № 50. Ст. 4930.

Федеральные органы исполнительной власти также решают вопросы передачи государственных предприятий и хозяйственных организаций, находящихся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации; о передаче в залог акций, находящихся в федеральной собственности; о продаже на аукционе имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий* и т.п.

_____________________

*См.: там же. № 45. Ст. 4355, 4356; № 50. Ст. 4906; № 22. Ст. 2059.

Гражданский кодекс Российской Федерации также признает, что имущественные отношения могут основываться на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, т.е. что они могут быть административными (ч. 3 ст. 2).

В-пятых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения-равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических последствий, на достижение которых ориентирует норма. Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административные взыскания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности (ст. 38);

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это — «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (взыскания), либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действии в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это — «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным.

Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые в качестве властеотношений. За подобным их обозначением скрыто то, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение). Однако, властеотношения в таком понимании вовсе не являются прерогативой административно-правового регулирования. Элементы властеотношений (в изложенном смысле) нетрудно обнаружить в механизме правового регулирования, используемом и иными отраслями российского права (например, финансового, земельного, уголовного и т.п.), что служит еще одним свидетельством реальности подхода к проблеме методов правового регулирования как к единой юридической категории.

К содержанию книги: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Административное право России

Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того … Термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую считаются синонимами. ... которые...

Административное право – совокупность правовых норм, с помощью...

§ 1. Что регулирует административное право? Изложенные позиции подводят к чисто … Как уже отмечалось, существует особая отрасль правовой системы Российской Федерации, основным...

Административное право

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. Вопросы курса административного...

Сущность административного права. Административное право...

Административное право является опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с … К содержанию книги: Административное право. Смотрите также. ... огромное разнообразие специальных...

Административное право – самостоятельная отрасль российского...

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности...

... системность, ее структура. Система административного права

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер.

Особенности метода административного права. Административное...

Административное право практически использует все методы правового регулирования. Вместе с тем определяющее влияние на выбор тех или иных средств правового воздействия на управленческие...

Нормы административного права. Критерий предела действия норм....

К содержанию книги: Административное право России. Смотрите также: Административное право Административное право. Экологический контроль.

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями...

Поэтому административное право ограничивается лишь определением структуры ... Административное право можно рассматривать как обобщающую отрасль в силу того, ...